流轉(zhuǎn)對象因素。流轉(zhuǎn)對象，即受讓方，有可能是農(nóng)戶，也有可能是種植大戶、企業(yè)、合作社等。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)給本村人的有228戶，流轉(zhuǎn)給親戚熟人的有82戶，兩者共占到了67.39%，而流轉(zhuǎn)外村人的僅2戶。這充分體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)傾向在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行流轉(zhuǎn)。

流轉(zhuǎn)方式因素。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式以不消滅自身土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包、出租兩種形式為主。轉(zhuǎn)包和出租之所以成為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的優(yōu)先選擇，主要是其在穩(wěn)定經(jīng)營權(quán)的同時，還能夠讓農(nóng)民得到相對穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，因此容易被農(nóng)民接受和認同。②

影響其他主體流轉(zhuǎn)意愿的因素。其他主體指普通農(nóng)戶以外的具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的組織和個人，如種植大戶、專業(yè)合作社、企業(yè)等等。河北省專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)數(shù)量呈逐年增加趨勢，但規(guī)模經(jīng)營主體在介入到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系時也存在諸多掣肘因素：

資金缺乏。資金缺乏是首要影響因素。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步向綜合發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)性需求從原來單純的種子、化肥、果苗等傳統(tǒng)生產(chǎn)需求，向農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品流通儲運、農(nóng)資經(jīng)營、商業(yè)、服務業(yè)等綜合需求方面發(fā)展。很多農(nóng)業(yè)大戶及合作社反映貸款額度小，資金缺乏影響擴大規(guī)模。

農(nóng)業(yè)效益低、投資風險大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營一般前期投入較大，而投資回報周期較長。種植大戶河北文安縣灘里鎮(zhèn)中新橋村村民劉思齊，在談及是否愿意繼續(xù)擴大規(guī)模時，他說更愿意維持現(xiàn)狀。農(nóng)業(yè)屬于靠天吃飯的行業(yè)，在投入—回報期間內(nèi)，存在不可預知風險，天氣的旱情雨情、疾病傳染等原因都可能造成投資不利、收益減少。

協(xié)調(diào)農(nóng)戶有難度。一般農(nóng)戶承包土地地塊零散，不便于形成流轉(zhuǎn)規(guī)模，也影響規(guī)模經(jīng)營主體流入土地。據(jù)河北灤縣鄉(xiāng)村干部介紹，如搞100畝地的集中連片，要涉及幾十戶或上百戶，協(xié)調(diào)起來有較大的難度，如果沒有鄉(xiāng)村服務組織的協(xié)助，單憑規(guī)模經(jīng)營主體挨家挨戶協(xié)商，達成協(xié)議的成本較高。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體意愿限制性因素的法律分析

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律和政策方面。其一，不同流轉(zhuǎn)對象的流轉(zhuǎn)條件不同。農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第九條規(guī)定，在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。也就是說農(nóng)戶作為本集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員，在承包本集體農(nóng)村土地用地時具有優(yōu)先權(quán)。

在家庭承包和對集體外部組織或人員承包時，雖然同是承包關(guān)系，但是后者程序和條件要求較為嚴格。我國《農(nóng)村土地承包法》第四十八條規(guī)定“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包的，應當對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進行審查后，再簽訂承包合同。”顯示了對于本集體內(nèi)部經(jīng)濟組織成員的利益保護與政策性傾向。但同時，對于對外承包時承包方的資信情況和經(jīng)營能力卻并未設定具體門檻。

其二，不同流轉(zhuǎn)方式的條件和程序要求不同。代耕、出租、互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式在流轉(zhuǎn)程度上是逐漸加大的，但流轉(zhuǎn)條件和程序要求卻是逐漸嚴格的。

第一，代耕不需要向發(fā)包方備案或者登記，一年以內(nèi)可以不簽訂合同。農(nóng)戶承包土地后，交由其他農(nóng)戶進行代耕，從流轉(zhuǎn)程度上來看是最小的，從法律關(guān)系的性質(zhì)上看是一種民事委托關(guān)系，嚴格意義上講從法律關(guān)系上很難說有權(quán)利的流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》第三十九條第二款的規(guī)定代耕一年以內(nèi)可以不簽訂承包合同，自然也不需要強制備案或者登記。

第二，出租、互換、轉(zhuǎn)包或其他方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)需要向發(fā)包方備案。根據(jù)農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十八條之規(guī)定，轉(zhuǎn)包、出租、入股方式將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)部分或者全部流轉(zhuǎn)的，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，雙方享有的權(quán)利和承擔的義務不變。根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》第三十七條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)，當事人雙方應當簽訂書面合同，報發(fā)包方備案。

第三，轉(zhuǎn)讓須經(jīng)過發(fā)包方同意。《農(nóng)村土地承包法》第四十一條規(guī)定，承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。這里限定條件是有著收入來源的農(nóng)戶進行轉(zhuǎn)讓，限制過為嚴格。農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十八條規(guī)定以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的，須經(jīng)過發(fā)包方同意，當事人才能夠辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的變更、注銷或重發(fā)手續(xù)。這里更加強調(diào)了一種行政管理關(guān)系，更為嚴格的限制了轉(zhuǎn)讓形式的流轉(zhuǎn)。

第四，入股、抵押僅適用于通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒地等農(nóng)村土地。我國《物權(quán)法》第一百三十三條、《農(nóng)村土地承包法》第四十九條規(guī)定，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。因為轉(zhuǎn)讓方式同樣適用于家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，所以入股、抵押這兩種流轉(zhuǎn)方式為通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地進行流轉(zhuǎn)所特有的流轉(zhuǎn)方式。

農(nóng)民社會保障制度和農(nóng)業(yè)保險制度方面。目前我國農(nóng)民社會保障制度遠未完善。農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度方面，雖然參保比例高，但是保障水平卻較低。新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面，雖然目前已覆蓋全國，參合比例相對較高，但新農(nóng)合制度的運行、監(jiān)管尚無法律法規(guī)對照，審核方案亦沒有科學的具體統(tǒng)一模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合醫(yī)辦經(jīng)辦人員更換頻繁，地方政策制定容易因領導變更、中心工作調(diào)整而受到影響。農(nóng)民、醫(yī)療機構(gòu)和經(jīng)辦機構(gòu)三方權(quán)益在法律上都沒有保障，投訴、仲裁的法律依據(jù)和機制也不健全。此外，對基金的監(jiān)督?jīng)]有部門法規(guī)、條例可依，對違規(guī)行為的處罰沒有可操作性法律條款來參照，易受人為因素干擾，給基金的安全帶來隱患。最低生活保障制度方面，也存在諸多問題，尤其是保障人數(shù)比例較小。農(nóng)民社會保障制度的不完善，導致農(nóng)戶有后顧之憂，不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

毋庸置疑的是，我國農(nóng)業(yè)保險在防范化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險、穩(wěn)定農(nóng)民收入等方面都發(fā)揮了重要作用，但仍存在以下問題：第一，定位不明確。目前我國的農(nóng)業(yè)保險主要是“政策性保險”和“商業(yè)化經(jīng)營”相結(jié)合的的運營模式，政策性農(nóng)業(yè)保險由于國家補貼保費而受到土地流轉(zhuǎn)合作社以及種植大戶的歡迎，然而商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險由于需要農(nóng)民自己買單在目前很難開展。大多數(shù)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務開展較好的國家，其農(nóng)業(yè)保險從設立之初就被看作是社會保障的一部分，如美國和日本明確將農(nóng)業(yè)保險界定為政策性保險，法國在其制定的《農(nóng)業(yè)保險法》中也規(guī)定農(nóng)業(yè)保險是政策性保險；第二，法律法規(guī)不健全。我國現(xiàn)有的《保險法》是一部商業(yè)保險法，主要是規(guī)范和保障商業(yè)性保險公司的經(jīng)營行為，而《農(nóng)業(yè)法》只規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險的自愿投保和多主體經(jīng)營原則，這兩部法律對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定太過原則，許多領域都存在法律真空。而2013年3月1日起施行的《農(nóng)業(yè)保險條例》效力級別又不夠高；第三，缺乏農(nóng)業(yè)巨災保險項目。巨災發(fā)生時，保險公司的賠付金額往往要超出當年收繳的農(nóng)業(yè)保險費十幾倍，這樣就大大的增加了保險公司的負擔，甚至保險合同難以履行，因此遇到巨災農(nóng)戶損失巨大，這直接影響了土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓方（流入主體）擴大經(jīng)營規(guī)模的積極性；第四，受到收入水平相對低下、對農(nóng)業(yè)風險的認知程度以及土地承包面積的影響，小規(guī)模農(nóng)戶參保率不高。

融資制度方面。各省實踐中農(nóng)民小額貼息貸款額度不盡相同，一般為5萬元，較高的例如根據(jù)2013年海南省人民政府《關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)業(yè)法〉執(zhí)法檢查整改情況的報告》將農(nóng)民小額貸款的貸款額度從5萬元提高至10萬元。小額貼息貸款額度較高的，則貸款對象和范圍有所限制，例如2013年出臺的《甘肅省草食畜牧業(yè)和設施蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款貼息管理辦法》規(guī)定，每個農(nóng)戶貸款額度不超過30萬元（含），每個農(nóng)民專業(yè)合作社（養(yǎng)殖小區(qū)）貸款額度不超過300萬元（含），但扶持的對象和范圍是牛羊產(chǎn)業(yè)大縣和蔬菜主產(chǎn)區(qū)從事牛羊養(yǎng)殖和設施蔬菜生產(chǎn)的農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社，兼顧其他區(qū)域有一定規(guī)模的農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社。相對于農(nóng)民小額貼息貸款，農(nóng)戶聯(lián)保貸款和農(nóng)民專業(yè)合作社貸款額度較高，農(nóng)戶聯(lián)保貸款一般最高貸款額度為10萬至20萬，農(nóng)民專業(yè)合作社的貸款額度原則上不超過其凈資產(chǎn)的70%，信用環(huán)境較好的地區(qū)，最高貸款額度相對較高。

政策扶持和法律、政策以及農(nóng)業(yè)科學技術(shù)的宣傳和普及方面。傳統(tǒng)觀念的束縛、年齡、文化水平等方面的因素，是可以通過法律和政策的宣傳到位解決的。法律和政策宣傳的不到位導致年齡較大、文化水平不高、深受傳統(tǒng)觀念影響的承包戶主不愿意流轉(zhuǎn)。

加強流轉(zhuǎn)主體的利益保障

協(xié)調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度。首先，《農(nóng)村土地承包法》中土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應從家庭承包中分離出來，在家庭承包與其他承包方式中均可并行適用，并將規(guī)模經(jīng)營主體納入《農(nóng)村土地承包法》的法律框架。

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的逐步發(fā)展，種植大戶、專業(yè)合作社、企業(yè)作為流入主體以多種形式發(fā)展壯大，但是在《農(nóng)村土地承包法》法律框架中，依舊只能參照其中家庭承包中對承包人流轉(zhuǎn)時規(guī)定的權(quán)利義務予以規(guī)范，對于專業(yè)合作社、企業(yè)直接進行承包的流入主體沒有直接管理規(guī)定。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當作為獨立章目列出來，并為流轉(zhuǎn)的受讓人設定門檻標準，對于種植大戶、家庭農(nóng)場并規(guī)定相關(guān)部門在技術(shù)上、政策上給予指導，促進種植大戶、家庭農(nóng)場做大、做強。

在具體門檻標準上，《農(nóng)村土地承包法》和《流轉(zhuǎn)管理辦法》都規(guī)定受讓方應當具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，但均沒有具體解釋農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的標準。農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力是否對資產(chǎn)能力、信譽程度等有要求？又或許僅具備民事行為能力即可？又或者僅是達到注冊有限公司的基金標準就行？在法律中規(guī)定具體的參照標準，何種主體可以作為流入主體參與到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之中，對于流入主體而言能夠起到促進作用，設定低門檻標準可以促使更多企業(yè)、種植大戶參與到承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之中。

其次，取消《農(nóng)村土地承包法》第四十一條對轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)方式的限制性因素。一方面，無需經(jīng)過“發(fā)包方同意”。在農(nóng)村地區(qū)，對于作為承包方的主體農(nóng)戶而言，將承包土地流轉(zhuǎn)出去可以保障收益，同時不至于將土地撂荒，避免造成土地資源浪費。一般而言，承包土地后就直接享有了土地承包經(jīng)營權(quán)，從土地承包經(jīng)營的目的看，承包經(jīng)營是為了不讓土地閑置、撂荒而失去土地價值，如有合適的生產(chǎn)經(jīng)營主體希望能夠承包原承包方土地與發(fā)包方建立新的承包關(guān)系，按照承包合同履行權(quán)利義務，國家應予以鼓勵，取消“經(jīng)發(fā)包方同意”的限制性因素。

另一方面，取消轉(zhuǎn)讓主體的限制。轉(zhuǎn)讓主體限定為“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”不合邏輯。轉(zhuǎn)讓主體首先是作為承包戶，其收益應當是來自于作為土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)，當作為承包戶期間有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或有穩(wěn)定收入來源既可以說是肯定了作為承包期間的固定收益如轉(zhuǎn)包、出租，也可以說是肯定了承包方具有其他職業(yè)。如果說是之前一直以出租形式進行收益，那么也可算做穩(wěn)定收入，豈不矛盾？應當取消穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來源這一流出方物質(zhì)性的嚴格限制條件的不科學規(guī)定，③放寬對家庭承包的流轉(zhuǎn)限制。

建立農(nóng)民基本生活保障的長效機制。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，怕失去土地的農(nóng)戶占到了16.66%，因為農(nóng)戶擔心一旦失去土地便沒有了收入，而建立健全農(nóng)村社會保障制度，提高農(nóng)村社會保障水平，可以解除農(nóng)民的后顧之憂。

第一，建立健全農(nóng)村農(nóng)民社會保障體系。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。”人力資源和社會保障部門應積極創(chuàng)造條件實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度并軌，使參加農(nóng)村社會保障的農(nóng)民進城后納入城鎮(zhèn)社會保障體系。促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推動城鎮(zhèn)化進程，促使承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體分離，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)民社會保障制度的完善，將解決農(nóng)戶的后顧之憂，增加農(nóng)戶其他收入，打破農(nóng)戶對土地的依賴性，將有助于增強農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的信心。

第二，推進農(nóng)業(yè)保險制度，制定《農(nóng)業(yè)保險法》，將農(nóng)業(yè)保險定位為農(nóng)業(yè)政策性保險，建立巨災保險制度，降低農(nóng)業(yè)風險。通過加強農(nóng)業(yè)保險制度，降低天災給農(nóng)戶造成的損失，鼓勵流入主體積極性。

加強培訓，進行法律政策宣傳和科技技術(shù)指導。第一，對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律和政策進行宣傳講解，使農(nóng)戶了解土地承包政策和流轉(zhuǎn)規(guī)定的正面效應。很多農(nóng)戶對于土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)不積極是因為不了解政策和法律，加強法律和政策的講解，使農(nóng)民了解土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的最終目的，有助于加快土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

第二，加強對農(nóng)戶、種植大戶、家庭農(nóng)場的技術(shù)培訓和指導，提高種植效率?？梢韵劝l(fā)展一小部分，用事實帶動其他農(nóng)戶的積極性。

第三，培訓流出土地農(nóng)民，提高再就業(yè)能力。對農(nóng)民進行培訓，使農(nóng)民了解更多的知識技能，能夠脫離土地，實現(xiàn)勞動力轉(zhuǎn)型。而戶主職業(yè)越偏向于非農(nóng)，家庭常住人口越少，收入多樣化程度越高，對土地的重視程度就會變?nèi)酰r(nóng)戶進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿越強烈。

加大金融扶持，政策扶持。適當增加小額貼息貸款額度，鼓勵農(nóng)戶聯(lián)保貸款尤其是農(nóng)村合作社聯(lián)保，拓展農(nóng)業(yè)銀行服務范圍，解決小額貸款不夠用的現(xiàn)狀，提高種植大戶、企業(yè)經(jīng)營農(nóng)業(yè)的積極性。同時，加大政府財政投入力度，縣、鄉(xiāng)兩級政府要在財政預算中每年安排一定額度的土地流轉(zhuǎn)專項扶持資金，用于鼓勵農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)、培育規(guī)模經(jīng)營主體、建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）土地流轉(zhuǎn)服務組織和土地股份合作社的獎勵補助。對土地流轉(zhuǎn)業(yè)績較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及帶動效應明顯的經(jīng)營主體給予一定的資金獎勵，同時兼顧流出農(nóng)戶的補助，提高流轉(zhuǎn)的收益，充分調(diào)動流出農(nóng)戶、經(jīng)營主體和服務組織的積極性。

（作者分別為河北大學政法學院副教授，河北北方學院助教；本文系河北省社會科學基金項目“河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制和發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營研究”的綜合研究成果，項目編號：HB10HFX051）

【注釋】

①丁關(guān)良，梁敏：“農(nóng)村土地兩大類承包之異同研究”，《山東農(nóng)業(yè)大學學報》，2004年第6期。

②宋輝，鐘漲寶：“基于農(nóng)戶行為的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實證研究—以湖北省襄陽市312戶農(nóng)戶為例”，《資源科學》，2013年第5期。

③丁關(guān)良：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度法律問題研究”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2011年第3期。

責編 / 王坤娜