五、十八大以來(lái)：界定政府、市場(chǎng)、人民地位

十八大以后，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立、工業(yè)化進(jìn)入后期、城市化水平超過(guò)50%、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨升級(jí)、收入差距過(guò)大的形勢(shì)下，中國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)的關(guān)系更加突出，中國(guó)共產(chǎn)黨更加重視政府、市場(chǎng)關(guān)系和人民的定位問(wèn)題，探索如何用好政府和市場(chǎng)這“兩只手”，實(shí)現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展。

2012年11月召開(kāi)黨的十八大，針對(duì)改革開(kāi)放三十多年來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制存在的問(wèn)題，又一次提出通過(guò)改革促進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變，從而進(jìn)一步促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和保證全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。十八大報(bào)告指出：“改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。”［13］要求“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。［14］2013年3月，李克強(qiáng)擔(dān)任新一屆政府總理后，在很多場(chǎng)合多次提出“轉(zhuǎn)變政府職能，就是要解決好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力；就是要把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)。”［15］

2013年11月9日，習(xí)近平在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明中指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革仍然是全面深化改革的重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題仍然是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系”。［16］“中央認(rèn)為對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的問(wèn)題，從理論上做出新的表述條件已經(jīng)成熟，應(yīng)該把市場(chǎng)在資源配置中的‘基礎(chǔ)性作用’修改為‘決定性作用’”。［17］十八屆三中全會(huì)正式提出“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。

這個(gè)階段深化政府改革、加快經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變，還體現(xiàn)在處理政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系上。2015年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，總體要求為：加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，理清政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系，積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能邊界，加強(qiáng)綜合監(jiān)管和黨建工作，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成為依法設(shè)立、自主辦會(huì)、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會(huì)組織。這項(xiàng)改革措施在理清政府、市場(chǎng)、社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面意義重大，但是困難也不少，完善體制機(jī)制的路還很長(zhǎng)。

但是在實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系不僅不清晰，而且是變動(dòng)不居，因時(shí)、因事、因地、甚至因人制宜的。在強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用時(shí)如何避免和糾正其“失靈”的地方；在強(qiáng)調(diào)更好發(fā)揮政府作用時(shí)，如何避免和糾正其“失靈”的地方，仍然沒(méi)有解決。

就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，十八大以來(lái)的6年里，面臨主要挑戰(zhàn)主要有三個(gè)方面：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下行的矛盾；二是“脫實(shí)向虛”與金融風(fēng)險(xiǎn)增加的問(wèn)題；三是人民群眾的合理愿望不能得到滿足的問(wèn)題（食品安全、住房、醫(yī)療、法治）。

十八大以來(lái)的6年，隨著資源、環(huán)境、出口和國(guó)內(nèi)需求的約束，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開(kāi)始進(jìn)入優(yōu)化升級(jí)階段，由中低端向中高端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，因此普遍產(chǎn)能過(guò)剩和“三高一低”企業(yè)面臨關(guān)停并轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降、資本沉沒(méi)、職工下崗轉(zhuǎn)移、銀行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加、政府財(cái)政收入減少。例如進(jìn)入中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度已經(jīng)由前10年的年均9%以上降落到7%以下。如前所述，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的下滑，在現(xiàn)有發(fā)展方式下，自然會(huì)導(dǎo)致就業(yè)人數(shù)、財(cái)政收入、居民收入的增幅下滑，使得一些社會(huì)矛盾凸顯出來(lái)，這是黨和政府不愿看到的，因此“保增長(zhǎng)”、“穩(wěn)增長(zhǎng)”就成為黨和政府的重要目標(biāo)。而這種“熨平經(jīng)濟(jì)周期”的保增長(zhǎng)、穩(wěn)增長(zhǎng)，就會(huì)產(chǎn)生“僵尸企業(yè)”，延緩產(chǎn)業(yè)升級(jí)，甚至增加金融風(fēng)險(xiǎn)，也使發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和生態(tài)文明建設(shè)落空，因此這是一個(gè)“兩難選擇”，供給側(cè)改革艱難前行，效果不明顯，是與這種多方牽制有很大關(guān)系。

第二，前一個(gè)歷史階段出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資本“脫實(shí)向虛”苗頭已成趨勢(shì)，沒(méi)有轉(zhuǎn)變。在2002至2012年的10年間，一方面依靠基本建設(shè)投資和加入WTO擴(kuò)大出口支撐了經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)；但是另一方面，作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”之一的居民消費(fèi)卻需求不足，勞動(dòng)力成本提高，資源環(huán)境約束趨緊，地方政府公共服務(wù)要求提高但收入入不敷出。在這種情況下，房地產(chǎn)就成為拉動(dòng)內(nèi)需的主要產(chǎn)業(yè)，一方面房地產(chǎn)業(yè)搭上城市化加速的快車并且產(chǎn)業(yè)技術(shù)門(mén)檻不高，另一方面房地產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展可以為地方政府增加財(cái)政收入，即“土地財(cái)政”。于是在資本、政府、居民“剛需”三重力量推動(dòng)下，房地產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)張，特別是2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)后出口萎縮，房地產(chǎn)業(yè)更是承擔(dān)了保增長(zhǎng)、保財(cái)政、保就業(yè)、吸納社會(huì)游資的作用，房?jī)r(jià)一路上行，投入房地產(chǎn)業(yè)的資本和資金收益，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于銀行存貸款利息，也遠(yuǎn)高于生產(chǎn)性企業(yè)，因此大量銀行和上市公司投資房地產(chǎn)。這種勢(shì)頭在十八大以后甚至愈演愈烈，直到2017年下半年習(xí)近平提出“房住不炒”，2018年下半年開(kāi)始用行政手段嚴(yán)厲抑制房?jī)r(jià)上漲，才略見(jiàn)成效。

“脫實(shí)向虛”的另一個(gè)表現(xiàn)是金融深化過(guò)度，大量資金在流通和金融領(lǐng)域內(nèi)循環(huán)。一是大量資本進(jìn)入流通領(lǐng)域，依靠規(guī)模來(lái)擠壓實(shí)體商店，賺取商業(yè)利潤(rùn)，例如迅速興起的阿里、騰訊、“餓了么”、“滴滴約車”、“支付寶”、“P2P”、“共享單車”、“拼多多”等；二是各商業(yè)銀行規(guī)模迅速擴(kuò)張，中國(guó)的工商銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行已經(jīng)占據(jù)世界十大銀行的前四，資產(chǎn)遠(yuǎn)超西方發(fā)達(dá)國(guó)家的銀行。

第三，人民群眾的“獲得感”、經(jīng)濟(jì)“安全感”并沒(méi)有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步提高。十八大以來(lái)，全國(guó)人均收入由2012年農(nóng)村居民純收入7917元、城鎮(zhèn)居民可支配收入24565元，提高到2017年的農(nóng)村居民可支配收入13432元、城鎮(zhèn)居民可支配收入36396元。分別提高了69.7%和48.2%。但是由于在這個(gè)階段城市住宅價(jià)格在全國(guó)70個(gè)大中城市平均上漲一倍以上，因此使得城市化過(guò)程中進(jìn)城落戶的農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民形成了恐慌性或投機(jī)性購(gòu)房，不僅相當(dāng)部分收入流進(jìn)了住宅，而且將未來(lái)的收入也預(yù)支出來(lái)，加上股市的低迷徘徊。作為中等收入者除了擁有的住宅升值外，實(shí)際消費(fèi)被擠壓下降。此外，食品安全問(wèn)題、環(huán)境惡化問(wèn)題頻發(fā)，人民群眾對(duì)近期發(fā)生的“疫苗事件”、租房?jī)r(jià)格上漲反響比較強(qiáng)烈，在一定程度上反映出人民群眾的不安情緒。

在與政府、市場(chǎng)關(guān)系緊密相關(guān)的社會(huì)建設(shè)方面，十八大以后，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、城市化快速推進(jìn)、居民收入差距依然很大，社會(huì)不穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)沒(méi)有明顯緩和，因此社會(huì)治理和維護(hù)穩(wěn)定的問(wèn)題依然突出。在這種形勢(shì)下，一方面，黨和政府將“和諧”、“共享”列入“五大發(fā)展理念”，加大了消除貧困和提高社會(huì)保障的力度。另一方面，繼續(xù)加強(qiáng)社會(huì)治理。

在消除貧困方面，十八大以來(lái)黨和政府將“脫貧攻堅(jiān)”擺在了突出位置，并取得顯著成效。這個(gè)階段，以習(xí)近平同志為核心的黨中央加大政府扶貧投入，創(chuàng)新扶貧方式，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，成效顯著，到2017年底，共有6000多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下。在此基礎(chǔ)上，十九大又提出到2020年消除貧困人口的莊嚴(yán)承諾，即通過(guò)多種方法，徹底解決剩余約3000萬(wàn)貧困人口問(wèn)題，從2018年到2020年的3年里，平均每年要脫貧1000萬(wàn)人口，目前這已經(jīng)作為全黨和全國(guó)人民的三大攻堅(jiān)任務(wù)之一，正在努力實(shí)現(xiàn)。

在社會(huì)治理方面，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，新社會(huì)階層已經(jīng)成為重要社會(huì)力量。2017年10月21日，十九大召開(kāi)期間，統(tǒng)戰(zhàn)部答記者問(wèn)時(shí)提到，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)近2500萬(wàn)戶，它的作用和貢獻(xiàn)可以用五個(gè)數(shù)字來(lái)概括，就是“56789”，“5”就是民營(yíng)企業(yè)對(duì)國(guó)家的稅收貢獻(xiàn)超過(guò)50%。“6”就是國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資以及對(duì)外直接投資均超過(guò)60%。“7”就是高新技術(shù)企業(yè)占比超過(guò)了70%。“8”就是城鎮(zhèn)就業(yè)超過(guò)80%。“9”就是民營(yíng)企業(yè)對(duì)新增就業(yè)貢獻(xiàn)率達(dá)到了90%。［18］2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，直接提出“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”的任務(wù)，“社會(huì)治理”成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。［19］2014年3月，我國(guó)的政府工作報(bào)告對(duì)“推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新”作了具體部署，要求“注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理”。［20］

2017年10月，十九大召開(kāi)，進(jìn)一步提出要打造“共建共治共享的社會(huì)治理格局”，這與2015年十八屆五中全會(huì)提出的“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”相比，增加了“共治”的表述，進(jìn)一步豐富了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理工作的內(nèi)容。并且，提出了社會(huì)治理的制度建設(shè)、提高四化水平和加強(qiáng)四個(gè)體系建設(shè)。

［作者簡(jiǎn)介］武力，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所副所長(zhǎng)、研究員；張林鵬，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士研究生。

［基金項(xiàng)目］國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大委托項(xiàng)目“改革開(kāi)放歷史經(jīng)驗(yàn)研究”（2015MZD009 ）階段性成果

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