摘 要:農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的難點(diǎn)在山區(qū)農(nóng)業(yè)，防止規(guī)模性返貧的關(guān)鍵在山區(qū)農(nóng)村，過(guò)渡期結(jié)束后健全常態(tài)化幫扶機(jī)制重點(diǎn)在山區(qū)農(nóng)民。隨著新質(zhì)生產(chǎn)力加快應(yīng)用、特色農(nóng)產(chǎn)品品牌價(jià)值釋放、農(nóng)文旅融合發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)組織改革與生態(tài)補(bǔ)償?shù)日邫C(jī)制優(yōu)化，山區(qū)資源優(yōu)勢(shì)正逐步轉(zhuǎn)化為農(nóng)民持續(xù)增收的現(xiàn)實(shí)保障。構(gòu)建以山區(qū)為精準(zhǔn)靶向的農(nóng)民增收政策體系，需圍繞山地特征健全調(diào)查識(shí)別、動(dòng)態(tài)預(yù)警、差異化增收、要素保障四大政策機(jī)制。通過(guò)制度設(shè)計(jì)、資源統(tǒng)籌與機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化山區(qū)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化能力，夯實(shí)農(nóng)民增收的系統(tǒng)支撐與長(zhǎng)效保障。
關(guān)鍵詞:山區(qū)農(nóng)民 持續(xù)增收 政策設(shè)計(jì) 貧困治理
【中圖分類號(hào)】F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
習(xí)近平總書記指出：“拓寬農(nóng)民增收渠道，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線。”[1]農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的難點(diǎn)在山區(qū)農(nóng)業(yè)，防止規(guī)模性返貧的關(guān)鍵底線在山區(qū)農(nóng)村，過(guò)渡期結(jié)束后健全常態(tài)化幫扶機(jī)制重點(diǎn)在山區(qū)農(nóng)民。山區(qū)面臨資源稟賦弱、產(chǎn)業(yè)鏈條短、基礎(chǔ)設(shè)施薄、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，農(nóng)民收入增長(zhǎng)基礎(chǔ)不牢、路徑有限，仍存在返貧風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，需聚焦鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重點(diǎn)區(qū)域、關(guān)鍵群體與薄弱環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)畫像、靶向識(shí)別、分類施策、統(tǒng)籌增效切實(shí)建立健全山區(qū)防止規(guī)模性返貧與農(nóng)民增收政策體系。
防止規(guī)模性返貧的重點(diǎn)難點(diǎn)在山區(qū)
作為脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)和鄉(xiāng)村全面振興的薄弱環(huán)節(jié)，山區(qū)在空間分布、人口結(jié)構(gòu)與發(fā)展基礎(chǔ)上具有特殊性，必須作為完善政策體系的考量重點(diǎn)。
“山區(qū)”指以山地為主的綜合性地域空間，包含山地本身及其間的谷地、盆地、階地、臺(tái)地等可供人類生產(chǎn)生活的活動(dòng)場(chǎng)域。據(jù)中國(guó)科學(xué)院山地所資料，2019年，山區(qū)行政縣占全國(guó)50%；山區(qū)戶籍居民占全國(guó)21%，GDP占全國(guó)的26%。國(guó)務(wù)院劃定的14個(gè)原集中連片特困地區(qū)中有10個(gè)是山區(qū)，原國(guó)家級(jí)貧困縣70%以上分布在地面平均坡度超過(guò)10°的地區(qū)[2]。在完成脫貧任務(wù)后，山區(qū)整體收入水平依然低于平原地區(qū)，農(nóng)民收入增長(zhǎng)可持續(xù)性、抗風(fēng)險(xiǎn)能力偏弱。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利、鄉(xiāng)村全面振興深入推進(jìn)，防止規(guī)模性返貧的戰(zhàn)略重心更加聚焦于山區(qū)。
我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的演進(jìn)歷程受到國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)，注重保障國(guó)家糧食安全和支撐工業(yè)化發(fā)展，以糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收為目標(biāo)?，F(xiàn)階段，農(nóng)民增收政策已從脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的“特惠型”，逐步升級(jí)為“普惠+特惠”并行，包括筑牢基本收入底線的保障性政策，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村就業(yè)、資產(chǎn)收益項(xiàng)目為中心的市場(chǎng)型政策，促進(jìn)資產(chǎn)性和經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)，強(qiáng)化人力資本和社會(huì)資本積累的賦能型政策。山區(qū)作為生態(tài)屏障、民族聚居地和脫貧重點(diǎn)區(qū)域的復(fù)合性角色，政策設(shè)計(jì)上，應(yīng)重點(diǎn)考量地形差異對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、經(jīng)營(yíng)模式和發(fā)展路徑影響深刻，以及山區(qū)農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)民增收、區(qū)域發(fā)展乃至生態(tài)保護(hù)等多重功能作用。已有政策在山區(qū)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)一定的適配性不強(qiáng)、統(tǒng)籌性不足、操作性偏弱等問(wèn)題，對(duì)多樣化收入結(jié)構(gòu)的支持尚且不足，對(duì)山區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鏈條構(gòu)建的制度供給略有滯后。當(dāng)前正是由“普惠—特惠”走向“靶向—長(zhǎng)效”的關(guān)鍵窗口期，迫切需要科學(xué)設(shè)計(jì)以山區(qū)為單元的政策體系。
山區(qū)農(nóng)民持續(xù)增收的結(jié)構(gòu)性影響因素
相較于平原地區(qū)，山區(qū)在要素稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與社會(huì)資源等方面，存在一定的結(jié)構(gòu)性劣勢(shì)，農(nóng)民收入增長(zhǎng)面臨更為復(fù)雜和深層的影響因素。
就業(yè)承載不足影響工資性收入。一是山區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程較緩慢，存在“外流常態(tài)化、本地就業(yè)缺位”現(xiàn)象。山區(qū)受制于地形破碎、交通不暢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本較高、推進(jìn)較慢，城鎮(zhèn)化水平普遍低于全國(guó)平均，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納能力偏低。二是山區(qū)縣域第二、第三產(chǎn)業(yè)比重偏低，產(chǎn)業(yè)鏈條較短、企業(yè)分布零散，就業(yè)崗位數(shù)量有限，崗位類型也集中在低附加值領(lǐng)域。三是用工需求碎片化，就業(yè)崗位穩(wěn)定性相對(duì)較差。企業(yè)多以臨時(shí)、季節(jié)性崗位為主，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定用工機(jī)制。在缺乏大中型骨干企業(yè)的情況下，農(nóng)村勞動(dòng)力即使留在本地，也往往難以獲得穩(wěn)定的工作崗位和持續(xù)的工資性收入。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸影響經(jīng)營(yíng)性收入。一是自然資源配置較分散，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際收益偏低。坡地農(nóng)業(yè)受限于土層薄、水源不穩(wěn)、易受災(zāi)害影響，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量波動(dòng)性強(qiáng)、商品率低，難以穩(wěn)定形成持續(xù)的市場(chǎng)供應(yīng)能力。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，缺乏鏈條嵌合和空間支撐。有的山區(qū)縣域農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期依賴初級(jí)種植業(yè)，原料收購(gòu)、加工、銷售環(huán)節(jié)往往由外地企業(yè)主導(dǎo)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民難以分享加工與品牌環(huán)節(jié)的溢價(jià)空間。三是市場(chǎng)獲取渠道狹窄，交易不對(duì)稱削弱農(nóng)民收益能力。受地形、交通與信息條件限制，山區(qū)農(nóng)產(chǎn)品依賴中間商收購(gòu)，缺乏與終端市場(chǎng)的直接連接機(jī)制。
資源變現(xiàn)困難影響財(cái)產(chǎn)性收入。一是資源確權(quán)不清、規(guī)則不完善，存在“有而不活”“存而難用”現(xiàn)象。山區(qū)地權(quán)有歷史遺留問(wèn)題，林地、宅基地等資源確權(quán)率偏低，農(nóng)戶對(duì)其擁有資產(chǎn)的權(quán)屬邊界不明確。缺乏穩(wěn)定的制度支撐和交易規(guī)則，致使大量資源無(wú)法通過(guò)抵押、租賃、入股等形式合法轉(zhuǎn)入市場(chǎng)。二是資源運(yùn)營(yíng)組織薄弱，難以形成有效的轉(zhuǎn)化機(jī)制。山區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織存在人才缺乏、統(tǒng)籌能力不足等問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)林地、生態(tài)資源、鄉(xiāng)村建設(shè)用地等資產(chǎn)的集中整合與市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。三是社會(huì)資本進(jìn)入門檻高、意愿弱，外部開(kāi)發(fā)帶動(dòng)能力不足。山區(qū)資源開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)成本高、基礎(chǔ)設(shè)施投入大，加之市場(chǎng)預(yù)期不穩(wěn)定、退出機(jī)制不明晰，導(dǎo)致社會(huì)資本持觀望態(tài)度。
集體經(jīng)濟(jì)薄弱影響轉(zhuǎn)移性收入。一是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織自身統(tǒng)籌服務(wù)能力不足，財(cái)政性資源沉淀在“紙面”和“賬戶”。有的山區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)缺乏自主造血能力和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍，難以對(duì)上承接資金、對(duì)下形成組織力。二是生態(tài)補(bǔ)償資金分配機(jī)制剛性較強(qiáng)、激勵(lì)較弱，政策效應(yīng)未能充分釋放。山區(qū)承擔(dān)大量生態(tài)保護(hù)功能，但現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多以“面積定額+單一來(lái)源”為主，還難以體現(xiàn)不同地區(qū)生態(tài)價(jià)值與管護(hù)投入成本的差異。三是集體經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)政策脫節(jié)，難以形成“輸血轉(zhuǎn)造血”的長(zhǎng)效機(jī)制。產(chǎn)業(yè)幫扶項(xiàng)目缺乏與本地生態(tài)、文旅、農(nóng)特產(chǎn)業(yè)深度結(jié)合，導(dǎo)致項(xiàng)目后續(xù)無(wú)法持續(xù)運(yùn)營(yíng)，收益無(wú)法覆蓋成本，形成“建成即閑置”或“運(yùn)營(yíng)即虧損”的困境。
自然災(zāi)害影響收入穩(wěn)定性。一是山區(qū)災(zāi)害種類多、頻率高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨持續(xù)擾動(dòng)。山地地貌復(fù)雜，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，易遭受干旱、洪澇、滑坡、泥石流等復(fù)合性自然災(zāi)害，坡度陡、土壤保水性差的山地地區(qū)單位面積災(zāi)損率顯著高于平原地區(qū)。二是防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施略顯滯后，抗風(fēng)險(xiǎn)能力脆弱。有的山區(qū)地區(qū)仍存在灌溉設(shè)施缺位、道路通行不暢、通訊信號(hào)覆蓋薄弱的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，造成災(zāi)前預(yù)警不及時(shí)、災(zāi)中響應(yīng)不到位、災(zāi)后修復(fù)周期長(zhǎng)。三是保險(xiǎn)覆蓋率低、應(yīng)急機(jī)制不完善，災(zāi)后恢復(fù)缺乏保障。當(dāng)前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在山區(qū)地區(qū)覆蓋品類單一，災(zāi)后多依賴臨時(shí)性政府補(bǔ)助。應(yīng)急物資調(diào)配滯后、村級(jí)災(zāi)后自救力量薄弱，導(dǎo)致“災(zāi)后收入斷崖式下滑—償債能力不足—再度返貧”的風(fēng)險(xiǎn)鏈條發(fā)生。
山區(qū)農(nóng)民持續(xù)增收的有利條件與潛力空間
隨著新質(zhì)生產(chǎn)力加快賦能[3]、“大食物觀”驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、集體經(jīng)濟(jì)加速改革等，山區(qū)在產(chǎn)業(yè)拓展、資源轉(zhuǎn)化與機(jī)制創(chuàng)新方面，蘊(yùn)藏著巨大的增收潛力。
新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動(dòng)山區(qū)農(nóng)業(yè)效能提升。隨著新質(zhì)生產(chǎn)力加快向農(nóng)業(yè)場(chǎng)景滲透，山區(qū)農(nóng)業(yè)逐步迎來(lái)由“不可機(jī)械化”向“智能作業(yè)化”轉(zhuǎn)型的技術(shù)窗口期。例如，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部最新統(tǒng)計(jì)，截至2024年底，全國(guó)農(nóng)業(yè)無(wú)人機(jī)保有量已突破20萬(wàn)架，年作業(yè)面積高達(dá)18億畝次。無(wú)人機(jī)的作業(yè)效率是傳統(tǒng)人工的數(shù)倍，同時(shí)用水量減少。山區(qū)農(nóng)業(yè)低空技術(shù)在作業(yè)替代、成本壓降、產(chǎn)量提升與市場(chǎng)對(duì)接等方面所展現(xiàn)出的系統(tǒng)性協(xié)同效應(yīng)，已成為山地農(nóng)業(yè)培育新質(zhì)生產(chǎn)力的重要突破口。隨著低空經(jīng)濟(jì)納入國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系，其有望成為驅(qū)動(dòng)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收的關(guān)鍵增量空間。
大食物觀激發(fā)山區(qū)多樣化產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展空間。在大食物觀引領(lǐng)下，農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求日益呈現(xiàn)多樣化、營(yíng)養(yǎng)化與綠色化趨勢(shì)。這一趨勢(shì)為山區(qū)依托自然稟賦，發(fā)展多樣化食物供給、培育特色產(chǎn)業(yè)體系、拓展農(nóng)民增收空間提供關(guān)鍵契機(jī)。山區(qū)可憑借獨(dú)特氣候條件，發(fā)展具有鮮明地域標(biāo)識(shí)和綠色品質(zhì)的“新土特產(chǎn)”。隨著消費(fèi)者對(duì)“原產(chǎn)地直供”“地理身份可溯源”等需求日益增強(qiáng)，生態(tài)附加值高、標(biāo)準(zhǔn)化程度強(qiáng)、文化屬性明顯的產(chǎn)品，表現(xiàn)出強(qiáng)勁競(jìng)爭(zhēng)力。以四川涼山州鹽源縣為例，當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)發(fā)展高山蘋果“鹽源紅”區(qū)域品牌，建設(shè)智能選果線、引入多級(jí)冷藏倉(cāng)儲(chǔ)，推動(dòng)蘋果從散戶自銷轉(zhuǎn)向全鏈條集采出口。2024年鹽源蘋果綜合產(chǎn)值達(dá)33億元，帶動(dòng)1.9萬(wàn)戶農(nóng)戶戶均增收9.6萬(wàn)元，其中，帶動(dòng)0.15萬(wàn)戶脫貧戶戶均增收2.3萬(wàn)元[4]。
農(nóng)文旅融合激活生態(tài)資源價(jià)值轉(zhuǎn)化。山區(qū)不僅蘊(yùn)藏著豐富的特色農(nóng)產(chǎn)品資源，更擁有獨(dú)特的自然景觀、文化遺產(chǎn)與鄉(xiāng)土風(fēng)貌，為推動(dòng)農(nóng)業(yè)與文化、旅游等產(chǎn)業(yè)深度融合，構(gòu)建多樣化價(jià)值體系，提供天然稟賦。以江西婺源篁嶺村為例，該村地處海拔1260米的石耳山中，曾因地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、生產(chǎn)生活條件惡劣，一度陷入“空心化”危機(jī)。隨著農(nóng)文旅融合開(kāi)發(fā)的推進(jìn)，篁嶺景區(qū)以“梯田—古村—農(nóng)俗—民宿”為主線構(gòu)建綜合旅游體系，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源與文化景觀的價(jià)值重構(gòu)，2024全年游客數(shù)量突破310萬(wàn)人，村民人均年收入由開(kāi)發(fā)前的3500元躍升至6萬(wàn)元[5]。隨著數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)與縣域公共服務(wù)能力提升，農(nóng)文旅融合有望在山區(qū)形成更加穩(wěn)定的資源轉(zhuǎn)化機(jī)制。
集體經(jīng)濟(jì)組織改革激發(fā)山區(qū)增收機(jī)制潛力。集體經(jīng)濟(jì)組織改革，不僅使山區(qū)基層經(jīng)濟(jì)組織的資源整合與經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)一步增強(qiáng)，也在制度上搭建起山區(qū)資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民持續(xù)增收之間的橋梁。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》2025年5月1日正式實(shí)施，確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人資格與經(jīng)營(yíng)主體地位，推動(dòng)集體資產(chǎn)權(quán)屬明晰與運(yùn)營(yíng)規(guī)范，為林地、宅基地使用權(quán)、閑置資產(chǎn)等資源的合規(guī)流轉(zhuǎn)與市場(chǎng)化利用，為山區(qū)資源有序入市、集體資產(chǎn)高效運(yùn)營(yíng)與農(nóng)民收入多樣化，提供制度性保障。隨著配套政策的落地與治理機(jī)制的完善，集體經(jīng)濟(jì)有望成為山區(qū)突破資源碎片化、政策碎片化與主體分散化制約的關(guān)鍵力量。
政策機(jī)制優(yōu)化夯實(shí)山區(qū)增收系統(tǒng)保障能力。隨著生態(tài)文明建設(shè)深入推進(jìn)與防災(zāi)減災(zāi)體系加快健全，山區(qū)農(nóng)民增收的系統(tǒng)性保障機(jī)制正在逐步形成[6]。一方面，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從單一財(cái)政補(bǔ)貼向生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制拓展。在碳匯交易、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)產(chǎn)品交易等新制度場(chǎng)景中，山區(qū)農(nóng)民作為生態(tài)保護(hù)主體的“身份”正在轉(zhuǎn)化為可獲得穩(wěn)定收益的“產(chǎn)權(quán)主體”。另一方面，災(zāi)害預(yù)警與減損體系迭代升級(jí)顯著增強(qiáng)山區(qū)農(nóng)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。氣象、遙感、保險(xiǎn)等跨部門協(xié)同機(jī)制趨于成熟，使得山區(qū)農(nóng)業(yè)不再完全靠天吃飯，為山區(qū)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收提供堅(jiān)實(shí)制度支撐。
構(gòu)建以山區(qū)為靶向的農(nóng)民增收政策體系
構(gòu)建以山區(qū)為靶向的防止規(guī)模性返貧與農(nóng)民增收政策體系，關(guān)鍵在于以精準(zhǔn)畫像奠定基礎(chǔ)，以靶向識(shí)別提升響應(yīng)，以分類施策增強(qiáng)實(shí)效，以統(tǒng)籌增效夯實(shí)支撐，推動(dòng)各類資源、政策和力量，高效集聚于重點(diǎn)區(qū)域、關(guān)鍵群體和薄弱環(huán)節(jié)。
精準(zhǔn)畫像，構(gòu)建以山地特征為導(dǎo)向的多維調(diào)查識(shí)別政策體系。系統(tǒng)開(kāi)展山地農(nóng)民基礎(chǔ)狀況調(diào)查。聚焦勞動(dòng)力年齡結(jié)構(gòu)、文化水平、技能結(jié)構(gòu)、收入構(gòu)成、經(jīng)營(yíng)模式等關(guān)鍵變量，分類識(shí)別不同類型農(nóng)戶的增收能力與返貧風(fēng)險(xiǎn)。從全國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)的大背景出發(fā)，評(píng)估山區(qū)剩余農(nóng)村人口的趨勢(shì)變化。精準(zhǔn)普查山地農(nóng)業(yè)資源基礎(chǔ)狀況。開(kāi)展面向壩地、梯地、坡地、撂荒地分級(jí)分類的耕地資源實(shí)地普查，重點(diǎn)明確各類耕地的灌溉能力、利用強(qiáng)度、種植穩(wěn)定性與生態(tài)功能，摸清非耕資源的潛在價(jià)值與開(kāi)發(fā)邊界，為山地農(nóng)業(yè)發(fā)展提供依據(jù)。全面摸清山地特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。系統(tǒng)梳理現(xiàn)有特色產(chǎn)業(yè)的品類分布、鏈條結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)鏈接能力與組織化程度，評(píng)估其帶動(dòng)農(nóng)民增收的實(shí)際效果與潛力空間。
靶向識(shí)別，構(gòu)建面向山區(qū)特性的動(dòng)態(tài)評(píng)估與預(yù)警政策體系。健全反映山區(qū)特征的常態(tài)化評(píng)估制度。將山區(qū)與非山區(qū)差異化對(duì)待，設(shè)立具有地域特征的指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)維度和評(píng)估周期。推動(dòng)將山地縣、邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域單列評(píng)估口徑，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成效評(píng)估的重要組成部分。構(gòu)建山區(qū)多源信息的預(yù)警識(shí)別制度。以生態(tài)環(huán)境、災(zāi)害頻發(fā)性、收入波動(dòng)性為切入點(diǎn)，提升對(duì)異常信號(hào)的識(shí)別能力。特別是在干旱、高溫、山體滑坡等易發(fā)區(qū)域，構(gòu)建面向小區(qū)域、短周期、實(shí)況化的預(yù)警響應(yīng)體系。建立面向山區(qū)的差異分級(jí)響應(yīng)與統(tǒng)籌調(diào)度機(jī)制。根據(jù)農(nóng)戶脆弱程度、生態(tài)區(qū)段特征、風(fēng)險(xiǎn)類型和政策資源可達(dá)性，設(shè)定多層級(jí)響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)監(jiān)測(cè)和快速響應(yīng)名單。將山地評(píng)估結(jié)果與財(cái)政投向、項(xiàng)目配置、干部力量統(tǒng)籌，形成評(píng)估識(shí)別、資源匹配、政策落地的聯(lián)動(dòng)閉環(huán)。
分類施策，構(gòu)建聚焦山區(qū)農(nóng)民的差異化多樣增收政策體系。構(gòu)建適應(yīng)山地特點(diǎn)的就業(yè)增收政策體系。聚焦崗位開(kāi)發(fā)，強(qiáng)化財(cái)政性崗位向山地傾斜支持；聚焦能力提升，建立覆蓋山地村鎮(zhèn)的訂單式培訓(xùn)與小規(guī)模、分散化技能服務(wù)體系，推動(dòng)以訓(xùn)穩(wěn)崗、以訓(xùn)促用；聚焦就業(yè)保障，探索開(kāi)發(fā)靈活用工平臺(tái)與“項(xiàng)目式就業(yè)”支持政策。構(gòu)建聚焦山地資源優(yōu)勢(shì)的多樣化經(jīng)營(yíng)增收政策體系。圍繞生態(tài)適宜性，支持發(fā)展具有地理標(biāo)志價(jià)值和生態(tài)適配性的特色產(chǎn)業(yè)。統(tǒng)籌生產(chǎn)、加工與流通環(huán)節(jié)，構(gòu)建產(chǎn)地型服務(wù)體系和適應(yīng)山地交通條件的流通網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建支持山區(qū)資源轉(zhuǎn)化的財(cái)產(chǎn)性收入增收政策體系。健全產(chǎn)權(quán)制度體系，完善確權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估和權(quán)益保護(hù)機(jī)制。強(qiáng)化資源運(yùn)營(yíng)能力建設(shè)，支持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織和專業(yè)化平臺(tái)公司。創(chuàng)新投融資機(jī)制，吸引多方資本參與山區(qū)資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)。完善面向山區(qū)集體經(jīng)濟(jì)支撐的轉(zhuǎn)移性收入政策體系。強(qiáng)化山區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)營(yíng)與承接能力，提升財(cái)政性資源落地后的組織化轉(zhuǎn)化效率。健全生態(tài)補(bǔ)償政策的價(jià)值識(shí)別與激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定與多種資金來(lái)源拓展。
統(tǒng)籌增效，構(gòu)建契合山區(qū)經(jīng)濟(jì)特征的要素保障政策體系。探索契合山區(qū)發(fā)展的城鄉(xiāng)融合格局，提升要素集聚能力。加快更新中心場(chǎng)鎮(zhèn)，建設(shè)田園場(chǎng)鎮(zhèn)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為鄉(xiāng)村治理中心、農(nóng)村服務(wù)中心、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中心。推動(dòng)以縣為基本單元統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口承載與服務(wù)供給，增強(qiáng)縣城和場(chǎng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村人口的集聚吸納能力。健全適配山區(qū)特性的要素供給機(jī)制，提升要素配置效率。構(gòu)建適應(yīng)山區(qū)地形破碎、開(kāi)發(fā)成本高、生態(tài)約束強(qiáng)的差異化要素配置機(jī)制，推動(dòng)資金投向更聚焦、土地政策更靈活、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施更完善。加快推進(jìn)面向山區(qū)要素保障的制度改革，激發(fā)山區(qū)要素內(nèi)生潛力。構(gòu)建以差異化標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)財(cái)政資金分配的制度框架，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)日唧w系精準(zhǔn)匹配山地成本特征。強(qiáng)化要素統(tǒng)籌與項(xiàng)目集成的制度支撐，建立跨層級(jí)、多部門協(xié)同機(jī)制，提升山區(qū)要素系統(tǒng)性配置效率與內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)能。
【本文作者為西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)、研究員】
注釋略
責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉