摘 要:當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)入存量提質(zhì)增效階段，亟須推動專業(yè)力量下沉，激活多方參與，將城市空間治理“最后一公里”變?yōu)?ldquo;最美一公里”，探索具有中國特色的參與式城市規(guī)劃新路徑。通過制度創(chuàng)新構(gòu)建專業(yè)力量服務(wù)基層的常態(tài)化機(jī)制，以精準(zhǔn)需求響應(yīng)、切實權(quán)利保障、長效能力培育彰顯人民性，以縱貫橫聯(lián)協(xié)同、全周期服務(wù)提升治理效能，破解“大城市病”治理難題，實現(xiàn)從技術(shù)革新到治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
關(guān)鍵詞:人民城市 基層治理現(xiàn)代化 新型城鎮(zhèn)化 空間治理 社區(qū)規(guī)劃
【中圖分類號】D630.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
習(xí)近平總書記指出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。”[1]當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。在這一階段，城市工作的核心轉(zhuǎn)向以人為本、全面提升發(fā)展質(zhì)量，應(yīng)通過空間要素高效配置與功能體系統(tǒng)籌優(yōu)化，化解“大城市病”，推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。[2]
面對城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型期城市基層空間治理的復(fù)雜挑戰(zhàn)，亟須通過推動專業(yè)力量下沉、調(diào)動多方主體參與，將城市空間治理的“最后一公里”轉(zhuǎn)化為“最美一公里”，走出一條具有中國特色的參與式城市規(guī)劃新路徑。構(gòu)建基層治理支持體系，以空間治理為載體，以多方協(xié)同共治為手段，將中國式現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為可感可及的民生溫度，使空間變革承載可持續(xù)的社會活力，在治理轉(zhuǎn)型中生動詮釋“秩序與活力共生”的東方治理智慧，為全球城市治理貢獻(xiàn)中國方案。
城市基層空間治理面臨的挑戰(zhàn)
2025年7月召開的中央城市工作會議提出，“大力推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效”，并將優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)作為建設(shè)宜居城市的任務(wù)之一。[3]當(dāng)前，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，我國城市空間治理面臨需求深刻變化、制度供給不足與規(guī)劃實施斷層等難題。
需求深刻變化。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、市民需求結(jié)構(gòu)深刻變化，傳統(tǒng)城市治理模式面臨多重挑戰(zhàn)。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的大幅提升疊加人口高流動，使得市民對環(huán)境品質(zhì)、服務(wù)精細(xì)化和家園認(rèn)同感的需求顯著提升，但傳統(tǒng)“精英藍(lán)圖式規(guī)劃”難以匹配多樣化、個性化的民生訴求。例如，老舊小區(qū)改造中，有限空間需兼顧老年助餐、青年健身、兒童活動等各類需求，標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計不僅難以精準(zhǔn)響應(yīng)，還可能導(dǎo)致資源錯配，影響居民獲得感。另一方面，存量更新面對著產(chǎn)權(quán)格局碎片化、權(quán)益主體多樣化、歷史遺留問題交織等挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)推高協(xié)商成本與決策周期。政府單方投入難以為繼，易引發(fā)“短期煥新—長期失管”循環(huán)，市場與社會力量參與渠道不暢、專業(yè)人才斷層和政策工具缺失，導(dǎo)致更新內(nèi)生動力不足，形成“高成本協(xié)商—低效能運(yùn)維—弱可持續(xù)性”的治理難題。
制度供給不足。當(dāng)前，城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域的制度設(shè)計與發(fā)展需求之間存在一定差距，主要體現(xiàn)在工程化導(dǎo)向與全周期服務(wù)銜接不足、公眾參與有待深入等方面。在工程化導(dǎo)向方面，基層規(guī)劃建設(shè)存在“重工程建設(shè)、輕長效治理”的傾向，精細(xì)化設(shè)計支持和長期陪伴式服務(wù)相對欠缺，需要構(gòu)建覆蓋“策劃—規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)營—維護(hù)”全周期的制度框架，通過專項資金保障、在地化技術(shù)服務(wù)機(jī)制等政策創(chuàng)新，來解決“建管斷鏈”問題。在公眾參與方面，現(xiàn)有機(jī)制在程序合規(guī)方面尚有提升空間，實踐中存在失效現(xiàn)象，程序運(yùn)作不夠完善，介入時機(jī)偏后置，制度實施效果有待加強(qiáng)，影響公眾參與治理的效果。
規(guī)劃實施斷層。“市—區(qū)—街道”行政體系在部分基層地區(qū)呈現(xiàn)出“責(zé)任下沉—權(quán)限上收”的狀況，空間治理領(lǐng)域“規(guī)劃—實施”存在一定的縱向斷層。上位規(guī)劃的技術(shù)剛性，在適配基層動態(tài)需求方面存在提升空間，資源配置有時會成為部門“條塊分割”與屬地“責(zé)任兜底”的沖突點(diǎn)，對政策落地的“最后一公里”造成一定阻礙?，F(xiàn)有的規(guī)劃理論難以有效應(yīng)對復(fù)雜的治理實踐，需要構(gòu)建“黨建引領(lǐng)—技術(shù)賦能—社會協(xié)同”的社區(qū)規(guī)劃路徑，探索具有中國特色的現(xiàn)代化空間生產(chǎn)模式。
專業(yè)力量賦能城市基層空間治理的創(chuàng)新實踐
面對基層空間治理挑戰(zhàn)，我國多個城市自2010年代中后期起結(jié)合自身特點(diǎn)推出一系列創(chuàng)新舉措，通過規(guī)范引導(dǎo)專業(yè)團(tuán)隊扎根基層，提供持續(xù)陪伴式服務(wù)，探索形成多層次、差異化的基層空間治理支持體系。根據(jù)職責(zé)定位與介入形式差異，主要呈現(xiàn)為規(guī)劃統(tǒng)籌型、社區(qū)協(xié)動型、項目介入型、事件參與型四類。各類型通過精準(zhǔn)的角色定位與功能側(cè)重，共同推動城市基層空間治理效能提升。
規(guī)劃統(tǒng)籌型。聚焦區(qū)縣、街鎮(zhèn)層級，對接上位規(guī)劃與地方實施，履行技術(shù)審查、實施推進(jìn)與監(jiān)督評估，其典型例子有北京的責(zé)任規(guī)劃師、廣州的總規(guī)劃師、深圳的總建筑師等。規(guī)劃統(tǒng)籌型基層治理專業(yè)力量，要求從業(yè)者具備城市規(guī)劃、建筑學(xué)、景觀學(xué)等專業(yè)背景及實踐經(jīng)驗。
社區(qū)協(xié)動型。扎根街鎮(zhèn)、村社層級，動員多方主體參與，組織需求調(diào)研、問題診斷、方案協(xié)商及實施監(jiān)督。規(guī)劃師在此類模式中主要作為社區(qū)參與的動員者和組織者，而較少直接承擔(dān)具體的項目設(shè)計和實施任務(wù)。典型案例包括北京清河街道的社區(qū)規(guī)劃師、上海嘉定區(qū)的社區(qū)愿景師、成都成華區(qū)的“眾創(chuàng)組”等等。這類實踐通常還需要社會學(xué)、社會工作等專業(yè)支撐，以強(qiáng)化社會互動效能。
項目介入型。以持續(xù)性項目為載體提供長期在地服務(wù)，團(tuán)隊深入了解地方需求，保障實施連貫性。這方面代表性的實踐，包括以上海市楊浦區(qū)同濟(jì)大學(xué)團(tuán)隊為代表的高校/設(shè)計機(jī)構(gòu)團(tuán)隊，以武漢市武昌區(qū)“社區(qū)更新聯(lián)合體”為代表的專業(yè)化社會組織或其組合等。其重要價值在于，破解碎片化更新與社區(qū)能力脫節(jié)的矛盾。
事件參與型。以公共事件（競賽、創(chuàng)投）為觸媒撬動參與，建立專業(yè)團(tuán)隊與社區(qū)雙向互選機(jī)制，孵化在地團(tuán)隊和培育持續(xù)服務(wù)能力。這方面的典型案例，包括深圳市“小而美”空間設(shè)計競賽、成都市溫江區(qū)“社區(qū)生活空間創(chuàng)意設(shè)計方案征集”活動等。這類治理參與能形成“事件驅(qū)動—實施賦能—能力沉淀”閉環(huán)，將短期活動轉(zhuǎn)化為長效治理動能，實現(xiàn)社會力量激活與社區(qū)內(nèi)生發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。
實踐中，北京、上海、重慶、成都等城市進(jìn)行諸多有益探索，在堅持政府主導(dǎo)與激發(fā)市場社會活力之間尋求動態(tài)平衡，為推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供經(jīng)驗與參考。
北京市將責(zé)任規(guī)劃師作為推動社區(qū)有機(jī)更新的有效途徑。《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》首次以法定形式確立制度框架，經(jīng)過三年試點(diǎn)積累經(jīng)驗后，于2019年出臺實施細(xì)則，2021年實現(xiàn)全市覆蓋。目前，全市已形成由300余支專業(yè)團(tuán)隊、1100余名責(zé)任規(guī)劃師構(gòu)成的基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，通過“調(diào)研—設(shè)計—實施—維護(hù)”全周期服務(wù)模式，深度參與社區(qū)更新與治理。各區(qū)結(jié)合區(qū)域特色創(chuàng)新機(jī)制設(shè)計：海淀區(qū)依托高校資源密集優(yōu)勢，建立“1+1+N”校地協(xié)作機(jī)制；朝陽區(qū)引入國際先進(jìn)理念，創(chuàng)新“中外雙師制”，聯(lián)合開展規(guī)劃設(shè)計；密云區(qū)聚焦生態(tài)保護(hù)需求，組建專業(yè)化生態(tài)規(guī)劃師隊伍。這些實踐為特大城市基層治理提供了有益參考。[4]
上海市、重慶市以及成都市立足本地發(fā)展目標(biāo)，探索差異化路徑，豐富了基層治理的專業(yè)支持體系。上海市將社區(qū)規(guī)劃師深度融入15分鐘生活圈建設(shè)，聚焦居民生活品質(zhì)提升，規(guī)劃師通過“轉(zhuǎn)譯者”和“整合者”的雙重角色——既精準(zhǔn)傳遞居民需求、對接政府規(guī)劃與技術(shù)規(guī)范，又協(xié)調(diào)多方主體制定實施方案，通過線上線下相結(jié)合的方式推動多主體對話合作，有效破解基層治理斷層問題。重慶市自2022年啟動“三師進(jìn)社區(qū)”行動以來，已組織2500余名規(guī)劃師、建筑師和工程師等服務(wù)力量，覆蓋2000余個社區(qū)，為基層提供專業(yè)技術(shù)支撐。成都市自2010年創(chuàng)設(shè)鄉(xiāng)村規(guī)劃師以來，累計招募11批500余人次，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋；在城市社區(qū)治理領(lǐng)域，成華區(qū)創(chuàng)新構(gòu)建“三級隊伍—五步流程—三項機(jī)制”模式，通過“社區(qū)動力·千人眾創(chuàng)”等特色活動，帶動4000余名社區(qū)達(dá)人參與500多個共建項目，形成“專業(yè)規(guī)劃+群眾參與”的基層治理新模式。這些城市的實踐探索，從不同維度完善基層治理的專業(yè)制度體系，推動基層治理能力的系統(tǒng)性提升。
專業(yè)力量下沉推動城市基層空間治理范式創(chuàng)新
以專業(yè)力量下沉賦能城市基層空間治理的創(chuàng)新實踐，可以通過價值重構(gòu)、制度創(chuàng)新與品質(zhì)提升三大維度，推動空間生產(chǎn)從“物本邏輯”轉(zhuǎn)向“人本哲學(xué)”，為人民城市建設(shè)提供可操作的治理新范式。
價值重構(gòu)：彰顯空間生產(chǎn)的人民主體性
人民城市理念強(qiáng)調(diào)“人民城市人民建、人民城市為人民”，將人民置于城市建設(shè)發(fā)展的核心地位，確立人民作為城市創(chuàng)造者、治理者與評判者的主體地位。這要求空間生產(chǎn)超越“物本邏輯”，轉(zhuǎn)向以“人民福祉”為終極目標(biāo)、以“人民能動性”為動力的“人本哲學(xué)”，通過推動專業(yè)力量下沉基層，以精準(zhǔn)化服務(wù)破解治理難題，有力地彰顯基層治理的人民性。
需求響應(yīng)精準(zhǔn)化。專業(yè)力量不僅是需求識別者，更是“需求診斷—空間轉(zhuǎn)譯—政策適配”機(jī)制的推動者。例如，基于全面社區(qū)體檢，面向不同老舊小區(qū)改造項目形成差異化的民生需求清單；利用社區(qū)畫像與熱力圖識別“一老一小”高頻需求，轉(zhuǎn)化為社區(qū)服務(wù)設(shè)施配置指標(biāo)，實現(xiàn)公共服務(wù)靶向投送。
空間權(quán)利實質(zhì)化。相關(guān)專業(yè)人士以獨(dú)立第三方身份行使專業(yè)監(jiān)督權(quán)，推動抽象空間權(quán)利轉(zhuǎn)化為實質(zhì)保障。例如，上海市楊浦區(qū)“三師三顧問”制度，社區(qū)規(guī)劃師列席街鎮(zhèn)重大決策會議，全程參與治理，這拓展了空間正義的內(nèi)涵，從資源分配的“結(jié)果公平”深化至公眾參與的“過程賦權(quán)”。
主體能力長效化。規(guī)劃師等專業(yè)力量還可以空間為“治理能力孵化器”，通過參與式設(shè)計（如社區(qū)花園共建）、議事規(guī)則培訓(xùn)等實踐，培育居民從“被動受益者”向“能動治理者”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“事件性參與—規(guī)則制定能力—治理主體自覺”的躍遷，推動基層治理從“輸血式幫扶”邁向“造血式成長”，生動踐行“人民城市人民建”。
制度創(chuàng)新：構(gòu)建秩序與活力共生的治理新生態(tài)
在地化的專業(yè)服務(wù)體系，通過重構(gòu)“行政體系—專業(yè)力量—基層社會”互動關(guān)系，構(gòu)建黨建引領(lǐng)多方協(xié)作的治理格局，有效貫通國家政策與民生意愿的雙向通道，實現(xiàn)“自上而下統(tǒng)籌”與“自下而上創(chuàng)新”的辯證統(tǒng)一。
縱貫橫聯(lián)激活協(xié)同共治。在縱向貫通上，北京的“市級專班—區(qū)級總師—街鎮(zhèn)團(tuán)隊”三級協(xié)作體系，能夠有效彌合政策統(tǒng)籌與屬地實踐的縫隙。在橫向協(xié)作中，通過促進(jìn)規(guī)劃、建筑、社會工作等多專業(yè)融合，并聯(lián)動政府、市場、社會等多方主體，實現(xiàn)從單一規(guī)劃服務(wù)向資源整合與社區(qū)激活雙向通道的轉(zhuǎn)變，北京和珠海等地的歷史街區(qū)保護(hù)實踐即是例證。
全周期服務(wù)提升治理效能。通過扎根式陪伴，突破碎片化項目制局限，構(gòu)建“需求感知—方案共制—實施監(jiān)督—運(yùn)維反饋”閉環(huán)。比如，北京市清河街道規(guī)范社區(qū)規(guī)劃流程，組織居民共建共管社區(qū)花園；福建省閩清縣試點(diǎn)“村鎮(zhèn)責(zé)任規(guī)劃師雙師制”，通過一線專家、本地規(guī)劃師組合，結(jié)合“季度履職+年度評估”機(jī)制，將碎片化更新整合為系統(tǒng)性治理。
品質(zhì)提升：效能躍遷的技術(shù)路徑
專業(yè)力量深入下沉參與基層治理，從空間、技術(shù)、文化等不同維度，對基層治理形成專業(yè)補(bǔ)充，系統(tǒng)性提升基層人居環(huán)境品質(zhì)與社會治理效能，滿足人民對美好生活的向往。
場所精微營造?？臻g維度上，可以采用“針灸式更新”策略，通過小微項目撬動片區(qū)復(fù)興。比如，北京小微尺度城市公共空間更新行動，孵化數(shù)百個試點(diǎn)項目，在老舊社區(qū)嵌入共享會客廳、適老健身角等復(fù)合模塊，激活空間潛能；上海市徐匯區(qū)串聯(lián)小微空間形成慢行網(wǎng)絡(luò)，以“15分鐘生活圈”整合零散更新，提升空間網(wǎng)絡(luò)品質(zhì)；成都“5811青龍記憶”項目激活閑置空間，聯(lián)動開展街區(qū)更新、文化傳承、社會運(yùn)營和智慧治理，實現(xiàn)“空間修補(bǔ)—功能織補(bǔ)—關(guān)系修復(fù)”協(xié)同推進(jìn)。
數(shù)字精準(zhǔn)賦能。技術(shù)維度上，依托數(shù)據(jù)驅(qū)動與智慧工具，提升問題識別、行為感知與使用評價的科學(xué)性。例如，北京市朝陽區(qū)“社區(qū)規(guī)劃工具箱”，集成多源數(shù)據(jù)體檢、AR參與式設(shè)計及元宇宙平臺；重慶市民主村社區(qū)“云上民主村”平臺，打通數(shù)據(jù)支撐、成效評估與協(xié)商溝通鏈條，使技術(shù)理性切實轉(zhuǎn)化為公眾參與的驅(qū)動力。
文化活態(tài)傳承。文化維度上，超越符號復(fù)刻，注重“記憶載體—生活場景—共同體意識”的活態(tài)傳承。例如，北京市天橋街道通過小微更新和“天橋Walk+”數(shù)字平臺，推動遺產(chǎn)街區(qū)文商旅融合與社區(qū)認(rèn)同重建；重慶市文化村家屬區(qū)改造，將舊設(shè)施（配電房、籃球場）轉(zhuǎn)化為富有故事性的新空間（建設(shè)茶館、復(fù)合活動場），在保留場所記憶的同時激發(fā)社區(qū)新活力。
總結(jié)與展望
基層治理創(chuàng)新，不僅是提升城市品質(zhì)的精細(xì)化實踐，而且是通過制度創(chuàng)新構(gòu)建專業(yè)力量服務(wù)基層的常態(tài)化機(jī)制，是現(xiàn)代化的空間治理實踐創(chuàng)新。這一創(chuàng)新實踐的核心要義，集中體現(xiàn)于三個維度：在價值維度，構(gòu)建以“人民主體”為核心的空間生產(chǎn)范式，將“人民城市人民建”理念具象化為可操作的實踐準(zhǔn)則，確保治理成果由人民共享；在制度維度，創(chuàng)新“黨建引領(lǐng)—專業(yè)下沉—多方協(xié)同”的治理生態(tài)，推動“有為政府—有效市場—有序社會”有機(jī)協(xié)同，有效破解基層治理中縱向斷層與橫向分割的結(jié)構(gòu)性矛盾；在路徑維度，通過場所精微營造、數(shù)字精準(zhǔn)賦能、文化活態(tài)復(fù)興等多重手段，將空間更新升維為治理效能可持續(xù)躍遷的載體。
這些實踐標(biāo)志著我國基層治理從技術(shù)工具革新，向治理體系與能力現(xiàn)代化的深刻轉(zhuǎn)型。實踐中，需重點(diǎn)關(guān)注三個方面：角色職能方面，第三方定位模糊易導(dǎo)致專業(yè)獨(dú)立性弱化、行政指令依賴從而制約監(jiān)督效能，需通過制度賦權(quán)明確監(jiān)督權(quán)與專業(yè)異議權(quán)；能力建設(shè)方面，加強(qiáng)社區(qū)規(guī)劃跨學(xué)科知識體系與協(xié)作平臺、職業(yè)認(rèn)證體系建設(shè)，促進(jìn)人才專業(yè)化發(fā)展；可持續(xù)發(fā)展方面，構(gòu)建長效激勵機(jī)制，建立以公共價值為導(dǎo)向、以居民獲得感為核心的治理效能綜合評估與價值認(rèn)定機(jī)制，拓展多渠道資金支持，以此增強(qiáng)制度韌性。
【本文作者為清華大學(xué)建筑學(xué)院教授，中國城市規(guī)劃學(xué)會住房與社區(qū)規(guī)劃專委會秘書長】
注釋略
責(zé)編：馮一帆／美編：石 玉