【摘要】城鄉(xiāng)融合發(fā)展是基于新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的空間治理導(dǎo)向是高質(zhì)量發(fā)展，旨在實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間高效、生活空間包容、生態(tài)空間綠色。生產(chǎn)空間治理要使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大的發(fā)展空間，同時(shí)為農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)糧食安全提供保障，通過以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕；生活空間治理的重點(diǎn)是改善城鄉(xiāng)交通，在城市加大保障性住房的建設(shè)與供給，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，進(jìn)而撬動(dòng)農(nóng)村土地制度改革；生態(tài)空間治理的核心是生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，在大城市郊區(qū)或縣城提供改善型住房，并開展農(nóng)村特色生態(tài)旅游、打造國(guó)家公園區(qū)域公共生態(tài)品牌產(chǎn)品體系，實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)村全面振興 生產(chǎn)空間 生活空間 生態(tài)空間 縣域

【中圖分類號(hào)】F299.2/F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.07.011

【作者簡(jiǎn)介】吳宇哲，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)、學(xué)術(shù)委員會(huì)主任，浙江大學(xué)城鎮(zhèn)化與空間治理研究中心主任、土地科學(xué)與不動(dòng)產(chǎn)研究所所長(zhǎng)、中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院城鄉(xiāng)融合發(fā)展方向帶頭人。研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理、城鄉(xiāng)住房、國(guó)土空間規(guī)劃與治理。主要著作有《城市住房?jī)r(jià)格時(shí)空演變研究》《自然資源國(guó)際合作》《空間治理》《國(guó)土空間規(guī)劃》等。

引言

推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，既需要新型城鎮(zhèn)化，又需要鄉(xiāng)村振興，還需要城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2013年，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“在這樣一個(gè)關(guān)鍵的路口，必須走出一條新型城鎮(zhèn)化道路，切實(shí)把握正確的方向”；2017年黨的十九大報(bào)告提出，“必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。從空間的視角，要想新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興齊頭并進(jìn)，就需要促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村空間治理的協(xié)同。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行了部署。黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求”，進(jìn)一步明確要完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制。城鄉(xiāng)融合發(fā)展核心是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，一方面，要健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，另一方面，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度并完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，落腳點(diǎn)在深化土地制度改革。空間治理，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，而土地是空間治理的載體，縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展空間治理的基本單元。

城鄉(xiāng)空間治理的邏輯起點(diǎn)

從漢字的本義出發(fā)，“治”可以詮釋為從水的源頭和流量開始，根據(jù)環(huán)境、高差等特征，進(jìn)行的修整或疏通。“大禹治水”，便是我們熟知的樸素治理理念。在現(xiàn)代意義上，治理常被理解為政府、市場(chǎng)、社會(huì)三類行動(dòng)主體職能實(shí)施的組合，三者間的相互嵌入形成動(dòng)力機(jī)制和制衡機(jī)制。政府主導(dǎo)治理的基本特征是控制與命令，市場(chǎng)主導(dǎo)治理的基本特征是選擇與競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)主導(dǎo)治理的基本特征是認(rèn)諾與遵守。[1]

空間可以用密度、距離與分割三個(gè)關(guān)鍵要素表征。從生產(chǎn)的視角，城鄉(xiāng)區(qū)別的本質(zhì)是密度的差異，城市的人口密度、資本密度、創(chuàng)新密度都高于鄉(xiāng)村。因此，城市的人均收入通常高于農(nóng)村，而這會(huì)使人口從農(nóng)村流向城市，這也就是城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)力。城市與城市之間、城市與鄉(xiāng)村之間的要素流動(dòng)，受到距離影響，體現(xiàn)地理學(xué)第一定理“一切事物都與其他事物相關(guān)，但是近處的事物比遠(yuǎn)處的事物更相關(guān)”[2]。分割不僅可能因河流、高山等自然因素造成，也可能源于制度層面的阻隔，前者可以通過橋梁和隧道等技術(shù)手段解決，而后者涉及國(guó)界、行政邊界，或者是產(chǎn)權(quán)邊界，因而更為復(fù)雜?？臻g表征的密度、距離與分割三要素，如果進(jìn)入分析層面，三者分別對(duì)應(yīng)集聚、移民和專業(yè)化；進(jìn)一步上升到政策層面，則分別對(duì)應(yīng)城鎮(zhèn)化、區(qū)域發(fā)展與地區(qū)一體化。[3]

城鄉(xiāng)空間治理首先是針對(duì)密度要素。城鎮(zhèn)化帶來了集聚，而集聚是一把“雙刃劍”。集聚效應(yīng)帶來了效率，因此需要發(fā)展城市群和都市圈，讓優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間，推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。[4]但是快速城鎮(zhèn)化會(huì)導(dǎo)致城市病的出現(xiàn)，不僅包括交通擁擠和嚴(yán)重污染等問題，還有住房緊張和失業(yè)增加，甚而是社會(huì)分層和犯罪等問題。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要拓展城市空間，保證足夠的工商業(yè)用地、住宅用地和公共管理與公共服務(wù)用地，于是在資源層面上，包括耕地在內(nèi)的農(nóng)用地被占用，從全國(guó)的視野來看，這會(huì)在一定程度上影響國(guó)家糧食安全。必須強(qiáng)調(diào)的是，由于我國(guó)城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的存在，城鎮(zhèn)化需要征收農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市國(guó)有土地，如果補(bǔ)償不到位，則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村和農(nóng)民利益的損失，甚至引發(fā)沖突。[5]

城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要以縮短距離為基本前提。由于空間位置的固定性，所謂縮短距離指的是縮短交通時(shí)間。因此，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，形成合理便捷的交通網(wǎng)絡(luò)，從而降低物流成本，尤其提升勞動(dòng)力空間流動(dòng)的便利性，成為應(yīng)對(duì)距離要素的空間治理策略。在城市經(jīng)濟(jì)學(xué)中，城市的邊界是以勞動(dòng)力市場(chǎng)的邊界來定義的，通勤時(shí)間在60分鐘內(nèi)的勞動(dòng)者被認(rèn)定為該城市的勞動(dòng)力人口，[6]這是從人本主義出發(fā)，符合人的出行行為。城市與城市之間、城市與鄉(xiāng)村之間的交通改善，可以使小城市更多接受城市群和都市圈的輻射，鄉(xiāng)村更多接受縣城的輻射。交通改善可以使人口的遷移更加便捷，降低物流成本，有利于“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，不僅有助于實(shí)現(xiàn)城市資源流向農(nóng)村，例如，城市的農(nóng)業(yè)技術(shù)員快速到農(nóng)村，農(nóng)村新鮮農(nóng)產(chǎn)品快速到城市，而且方便城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，例如，城里人去鄉(xiāng)村休閑，以及農(nóng)村人進(jìn)城就醫(yī)。

分割治理是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的難點(diǎn)。一方面，分割的好處是產(chǎn)生專業(yè)化分工。從更大的空間尺度來考察，可以因地制宜地進(jìn)行國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)，這也是主體功能區(qū)規(guī)劃的原理。另一方面，分割造成了邊界的不可穿越性，在國(guó)際層面是人口流動(dòng)的限制、貨幣與規(guī)則的差別，這是比距離治理更棘手的問題。在我國(guó)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，如戶籍制度、土地產(chǎn)權(quán)在城鄉(xiāng)之間的差異等，增加了推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城市保障住房覆蓋對(duì)象擴(kuò)面的難度，并進(jìn)一步影響農(nóng)村土地制度改革的深化。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，是未來土地制度改革的重中之重，也是解決發(fā)展不平衡不充分問題的關(guān)鍵，還是空間治理的難點(diǎn)。

縣域是我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展空間治理的基本單元。“郡縣治，天下安”，未來如何推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化非常重要，因?yàn)榭h城處在“城尾鄉(xiāng)頭”，上可以對(duì)接大城市，下可以對(duì)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，因而對(duì)協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展意義重大。因此縣城的規(guī)劃、建設(shè)和治理需要協(xié)同，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)要素的治理需要統(tǒng)籌。在一定意義上，推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要以效率為驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要以公平為底線，進(jìn)而統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興。通俗的理解是，要通過城鎮(zhèn)化把經(jīng)濟(jì)蛋糕“做大”，同時(shí)通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展把蛋糕“分好”，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間（以下簡(jiǎn)稱“三生空間”）是開展城鄉(xiāng)融合發(fā)展空間治理的三個(gè)維度。新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，滿足人民的美好生活需要是發(fā)展的核心目標(biāo)，因此生活空間治理要以人為本；要實(shí)現(xiàn)美好生活這個(gè)目標(biāo)，需要生產(chǎn)驅(qū)動(dòng)，我國(guó)仍然處在中等偏上收入國(guó)家行列，因此生產(chǎn)空間治理必須考慮投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，遵循規(guī)律；與此同時(shí)，面向人多地少的基本國(guó)情，我們需要守住生態(tài)底線，生態(tài)空間治理要求我們對(duì)自然有敬畏之心。黨的二十屆三中全會(huì)指出，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)”，因此空間治理的導(dǎo)向必然是高質(zhì)量發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間高效、生活空間包容、生態(tài)空間綠色。換而言之，“三生空間”中包含了中國(guó)傳統(tǒng)文化“真善美”的價(jià)值意蘊(yùn)，生產(chǎn)空間求真，生活空間求善，生態(tài)空間求美（見圖1）。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的生產(chǎn)空間治理

目前我國(guó)人均收入水平尚未達(dá)到世界銀行高收入國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，要解決我國(guó)發(fā)展不充分的問題。因此，城鎮(zhèn)化在生產(chǎn)空間治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，而推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要以“集聚指數(shù)”為指導(dǎo)。集聚指數(shù)由世界銀行在2009年《世界發(fā)展報(bào)告》中提出，用于改進(jìn)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化定義，其提出1平方公里的人口密集區(qū)滿足以下三個(gè)條件則達(dá)到城鎮(zhèn)的基準(zhǔn)：（1）人口密度超過每平方公里150人；（2）抵達(dá)規(guī)模較大的集聚區(qū)在60分鐘的交通時(shí)間內(nèi)；（3）這個(gè)可達(dá)的規(guī)模較大的集聚區(qū)人口必須達(dá)到5萬的閾值。我們用集聚指數(shù)指導(dǎo)推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的思路是：當(dāng)一個(gè)縣域擁有一個(gè)或幾個(gè)5萬人以上集聚區(qū)后，核心問題就是改善人口密集區(qū)與集聚區(qū)的交通條件。對(duì)于非邊疆縣域，縣城通常會(huì)首先滿足5萬人這個(gè)條件，因此，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)成為空間治理的重心。實(shí)質(zhì)上，“集聚指數(shù)”是指導(dǎo)“就近城鎮(zhèn)化”的重要理論基礎(chǔ)。在密度和距離的空間關(guān)系滿足“集聚指數(shù)”條件后，核心是縣城產(chǎn)業(yè)如何定位，以避免與最近的大城市的相關(guān)產(chǎn)業(yè)形成競(jìng)爭(zhēng)，最好在同一產(chǎn)業(yè)鏈上形成互補(bǔ)相依關(guān)系?？h域?qū)鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)的選擇是基于依據(jù)區(qū)位商原理對(duì)其是否具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的判斷，對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)的選擇要進(jìn)行充分的可行性研究，與當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦相適宜。在縣域內(nèi)部，縣城與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)要形成合理的網(wǎng)絡(luò)功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)關(guān)系。上述治理過程中有規(guī)劃的成分，但更要順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮好有為政府和有效市場(chǎng)的協(xié)同作用。

從生產(chǎn)的角度看，城市遵循規(guī)模報(bào)酬遞增規(guī)律，往往具有自我增強(qiáng)效應(yīng)，因此城市生產(chǎn)空間治理的導(dǎo)向是實(shí)現(xiàn)集聚高效發(fā)展?！?009年世界發(fā)展報(bào)告》中的全球性統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，高收入國(guó)家52%的人居住在人口規(guī)模100萬以上的大城市，而低收入國(guó)家，這個(gè)數(shù)據(jù)僅為11%。[7]有鑒于此，需要在實(shí)踐中充分落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)提出的“優(yōu)化土地管理，健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目合理用地，使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間”的關(guān)于生產(chǎn)空間治理的指導(dǎo)思想。城市生產(chǎn)空間治理的重心是優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，加強(qiáng)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)相互促進(jìn)，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。這其中，相較于提供生活性服務(wù)業(yè)，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展更為重要。以德國(guó)為例，2023年德國(guó)的GDP總量超過日本，成為全球第三大經(jīng)濟(jì)體。在德國(guó)，服務(wù)業(yè)生產(chǎn)總值占GDP的70%，服務(wù)業(yè)中生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的比重又為70%，正是這兩個(gè)“70%”奠定了德國(guó)強(qiáng)大的制造業(yè)體系。[8]加強(qiáng)生產(chǎn)性服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的用地配置，大力發(fā)展R&D、金融服務(wù)、人力資源培訓(xùn)、信息技術(shù)、物流倉(cāng)儲(chǔ)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級(jí)。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)得以發(fā)展，才能創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，這是青年成長(zhǎng)型城市治理的首要任務(wù)。改革開放后，深圳為何能成為繼北京、上海、廣州后的第四個(gè)一線城市，重要原因就在于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展。關(guān)于浙江省的特色小鎮(zhèn)發(fā)展，已有各種解釋，但是為何一個(gè)早期并不顯眼的工業(yè)園區(qū)能轉(zhuǎn)型為具有活力的特色小鎮(zhèn)？這是因?yàn)樵谠瓉砉I(yè)園區(qū)中配置了大量生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地，同時(shí)配套建設(shè)人才公寓、研發(fā)中心、物流基地，通過產(chǎn)城融合，推動(dòng)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)遵循報(bào)酬遞減規(guī)律，即在一塊土地上不斷追加投入，產(chǎn)出并不能按比例增加，而呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。為了保障國(guó)家糧食安全，我們需要保證足夠的耕地面積才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)邊際產(chǎn)出大于邊際投入，這也是十八億畝耕地紅線的重要理論基礎(chǔ)。因此，面對(duì)人多地少的基本國(guó)情，實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全需要落實(shí)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。這不僅需要改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收機(jī)制，更需要完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、驗(yàn)收、管護(hù)機(jī)制，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，成為適宜耕作、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的現(xiàn)代化良田。從空間治理角度看，未來加強(qiáng)永久基本農(nóng)田的空間管制，并進(jìn)一步提升永久基本農(nóng)田質(zhì)量是耕地保護(hù)的核心。浙江省“千萬工程”的一項(xiàng)重要內(nèi)容是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，通過農(nóng)田整治，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)旱澇保收。我們要樹立大食物觀，健全和落實(shí)種糧農(nóng)民的收益保障機(jī)制，宜農(nóng)則農(nóng)、宜經(jīng)則經(jīng)，大力開展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)，在保障國(guó)家糧食安全的前提下，增加農(nóng)民收入。

從城鄉(xiāng)融合的角度來看，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)是隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升而分離，并實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)。隨著城市制造業(yè)發(fā)展，化肥、農(nóng)藥、地膜、機(jī)械等流入農(nóng)村，才形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；與此同時(shí)，隨著城市的服務(wù)業(yè)逐步發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、物流、金融服務(wù)等融入農(nóng)村，才發(fā)展出了“淘寶村”等。杭州臨安的“太陽(yáng)公社”是依靠流轉(zhuǎn)土地注冊(cè)的一家農(nóng)業(yè)企業(yè)，利用生態(tài)種植和生態(tài)養(yǎng)殖為城市提供高附加值的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民成為企業(yè)工人，并開展“大自然教育”為城市孩子提供夏令營(yíng)等活動(dòng)，由此實(shí)現(xiàn)企業(yè)盈利、農(nóng)民增收，充分體現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從宏觀視角看，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開發(fā)協(xié)調(diào)有序的新格局，可在優(yōu)勢(shì)地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)之間構(gòu)建包含補(bǔ)充耕地指標(biāo)和建設(shè)用地指標(biāo)在內(nèi)的土地利用指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，而在城鄉(xiāng)融合發(fā)展層面，空間治理的重要措施是城鄉(xiāng)用地增減掛鉤機(jī)制，實(shí)質(zhì)是保障了優(yōu)勢(shì)地區(qū)的土地指標(biāo)（發(fā)展空間），同時(shí)通過轉(zhuǎn)移支付使鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展有了資金來源。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的生活空間治理

2016年，第三次聯(lián)合國(guó)住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)通過了《新城市議程》，重點(diǎn)圍繞包容性發(fā)展規(guī)劃藍(lán)圖。在城市，我們一方面利用市場(chǎng)機(jī)制，通過普通商品房滿足城市居民的住房需求，而另一方面，低收入者需要政府加大保障性住房建設(shè)和供給。我國(guó)當(dāng)前普通商品房建設(shè)總體上已經(jīng)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過剩，房?jī)r(jià)收入比高，超過了潛在中等收入者的購(gòu)買力，無法實(shí)現(xiàn)有效需求，這成為實(shí)現(xiàn)“住有所居”的一道障礙。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的人戶分離人口數(shù)高達(dá)4.93億，超過總?cè)丝诘?／3。這些戶籍在農(nóng)村、工作與生活在城市的人戶分離人口，恰恰是未來我國(guó)潛在的中等收入群體。只有將這些潛在的中等收入者轉(zhuǎn)為真正的中等收入者，才能形成穩(wěn)定的“橄欖型”社會(huì)。為此，我國(guó)應(yīng)該發(fā)揮土地公有制的優(yōu)勢(shì)，大力推廣保障性住房建設(shè)和供給，助力“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。保障性住房建設(shè)不僅可以拉動(dòng)上游的鋼筋、水泥等建材消耗，實(shí)現(xiàn)有效供給，還可進(jìn)一步帶動(dòng)下游家具、家電、日用品等的消耗，這是一個(gè)規(guī)模巨大的內(nèi)需市場(chǎng)。隨著住房的解決，“新市民”子女教育問題也將得到更好地解決，并與“三險(xiǎn)一金”形成合力，使“新市民”的社會(huì)保障隨之建立，從而拉動(dòng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的消費(fèi)，在真正意義上落實(shí)新型城鎮(zhèn)化。對(duì)于保障性住房的建設(shè)，要盡量選擇在供地空間大的郊區(qū)，改善公共交通。對(duì)于人口超過300萬的大城市，如果有條件的可以在軌道交通的最末端配套學(xué)校、醫(yī)療等生活服務(wù)設(shè)施，這將有利于“新市民”的子女、老人舉家生活在城市，實(shí)現(xiàn)“人民城市人民建，人民城市為人民”。對(duì)保障性住房的分配必須嚴(yán)格把握供給人群，避免造成新的不公平。目前對(duì)于普通商品房過剩的中小城市（縣城）而言，可以以政府回購(gòu)形式提供保障性住房，未來還可以向特定無房人群發(fā)放住房消費(fèi)券，用于其支付首付，將普通商品房轉(zhuǎn)為“共有產(chǎn)權(quán)房”，實(shí)現(xiàn)“住有所居”。

在農(nóng)村，集體組織成員通過宅基地制度可以無償獲得福利性居住用地。宅基地制度保障了留在農(nóng)村農(nóng)民的居住條件，是社會(huì)主義優(yōu)越性的體現(xiàn)，也是農(nóng)村土地集體所有制優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。在農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)（簡(jiǎn)稱“三權(quán)分置”）改革中，與所有權(quán)和使用權(quán)相比較，資格權(quán)是一種新的提法。資格權(quán)在理論上就是強(qiáng)化農(nóng)村原來的宅基地制度，落實(shí)“一戶一宅”，改變?cè)瓉?ldquo;增人不增地”，讓“增戶”有獲得宅基地的資格，讓農(nóng)村受惠的人群更加廣泛。由于規(guī)劃空間的限制或用地指標(biāo)的不足，一些到達(dá)“戶”條件的農(nóng)民無法兌現(xiàn)宅基地使用權(quán)，此時(shí)賦予其的資格權(quán)，實(shí)質(zhì)上是一種使用權(quán)的“期權(quán)”，將在未來通過規(guī)劃分配、村內(nèi)調(diào)配、祖宅繼承等方式實(shí)現(xiàn)。[9]使用權(quán)改革是為了增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入，但是重點(diǎn)對(duì)象是那些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”。

根據(jù)集聚指數(shù)的定義，每平方公里人口數(shù)達(dá)到150人就是一個(gè)集聚點(diǎn)，而若一個(gè)集聚點(diǎn)到5萬人集聚區(qū)的交通時(shí)間在60分鐘內(nèi)，則這個(gè)集聚點(diǎn)就是城市化地區(qū)，因此，改善農(nóng)村交通設(shè)施是空間治理的重要工作。“要想富，先修路”，建設(shè)好城市與鄉(xiāng)村之間的道路，不僅有利于把新鮮農(nóng)產(chǎn)品快捷送往城市，更有利于鄉(xiāng)村接受城市的輻射帶動(dòng)。浙江省210省道連接著杭州桐廬與金華浦江，被譽(yù)為“最美省道”。210省道沿線的村莊通過田水路林村綜合整治，成為“美麗鄉(xiāng)村”范本，更是形成了鄉(xiāng)村旅游共同體，通過村莊間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，吸引了大量城市游客來鄉(xiāng)村度假休閑。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，是人戶分離人口在城市落戶。當(dāng)戶口在農(nóng)村而工作與生活所在地在城市的這些人口在城里的住房有了保障，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化了，農(nóng)村的宅基地才可能有真正意義上的閑置?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》中明確，“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，進(jìn)城落戶是前提條件。黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，“依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法”。未來需要把宅基地有償退出辦法與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策貫通起來。2019年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出，“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”，這樣不僅可以增加農(nóng)村的土地增值收益分配，還可以培育農(nóng)村“新村民”，為鄉(xiāng)村振興注入活力。因此，如何“有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是一個(gè)重要的學(xué)術(shù)問題。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的生態(tài)空間治理

中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，需要建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國(guó)土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。從可持續(xù)發(fā)展的視角看，生態(tài)保護(hù)紅線在未來將越來越重要。山水林田湖草沙生命共同體的一體化保護(hù)是生態(tài)空間治理的基礎(chǔ)。生態(tài)是一個(gè)系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)碳、水、氮的循環(huán)。從全球空間尺度來看，在人類沒有開采煤炭、石油前，地球上的動(dòng)物呼出二氧化碳，綠色植物通過光合作用吸收二氧化碳，碳處于良性循環(huán)。但是，工業(yè)生產(chǎn)需要大量能源。煤炭、石油等化石燃料的大量利用導(dǎo)致長(zhǎng)久以來的碳循環(huán)被破壞，空氣中滯留的二氧化碳增多，形成地球溫室效應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致極端氣候的產(chǎn)生。從區(qū)域尺度來看，山水林田湖草沙中水循環(huán)發(fā)揮著極其關(guān)鍵的作用，如果丘陵山地的森林被過度砍伐，尤其是開發(fā)坡度25度以上土地作為耕地，就會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的水土流失；如果在年降雨量小于400mm的半干旱區(qū)大量開墾耕地，就會(huì)導(dǎo)致土地的沙化，這樣水循環(huán)就被破壞了。從地方尺度來看，氮的循環(huán)更是治理的關(guān)鍵。比如農(nóng)業(yè)中氮肥用量過多，面源污染將導(dǎo)致水系富營(yíng)養(yǎng)化，同時(shí)影響土壤的pH值，改變蚯蚓生活的環(huán)境，最后導(dǎo)致土地板結(jié)。如何讓秸稈合理還田，避免化肥過度使用，從而實(shí)現(xiàn)山水林田湖草沙生命共同體的氮循環(huán)，是尤為重要的問題。這需要建設(shè)多元化生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入機(jī)制，同時(shí)深化自然資源有償使用制度改革。

生態(tài)導(dǎo)向的開發(fā)已經(jīng)成為當(dāng)前城市發(fā)展的重要理念，城市公園、城市綠化、河流綠道是當(dāng)下城市更新和治理的重點(diǎn)。黨的二十屆三中全會(huì)提出“支持城鄉(xiāng)居民多樣化改善性住房需求。充分賦予各城市政府房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控自主權(quán)，因城施策，允許有關(guān)城市取消或調(diào)減住房限購(gòu)政策、取消普通住宅和非普通住宅標(biāo)準(zhǔn)”，需要積極探索在大城市郊區(qū)或縣城容積率1.0以下的改善性住房開發(fā)，構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。與大城市相比，縣城擁有山清水秀的生態(tài)環(huán)境，可充分利用縣城周邊低丘緩坡地帶的非耕地建設(shè)改善性住房，以保護(hù)耕地資源，促進(jìn)生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。隨著我國(guó)交通路網(wǎng)的日益完善，縣城與大城市之間的交通聯(lián)系更加密切，時(shí)空距離進(jìn)一步壓縮，互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大打破了生產(chǎn)、生活活動(dòng)的地理空間約束，為縣城吸引人才提供了可能。改善性住房建設(shè)有利于帶動(dòng)智慧智能家居等行業(yè)的發(fā)展和消費(fèi)，提供家政、家庭綠化等新的就業(yè)崗位，為國(guó)內(nèi)大循環(huán)注入動(dòng)力?？臻g治理的邏輯需要從早期的“產(chǎn)業(yè)（傳統(tǒng)園區(qū)建設(shè)）——勞動(dòng)力（吸引體力勞動(dòng)者）——城市（普通商品房開發(fā)）模式”，轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥淼?ldquo;城市（生態(tài)住房開發(fā)）——勞動(dòng)力（吸引智力勞動(dòng)者）——產(chǎn)業(yè)（新的業(yè)態(tài)形成）模式”，這樣才能實(shí)現(xiàn)要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。對(duì)于縣城建設(shè)改善性住房，應(yīng)從土地開發(fā)強(qiáng)度和環(huán)境適應(yīng)性等規(guī)劃要求出發(fā)，采取點(diǎn)狀式供地，以避免出現(xiàn)大規(guī)模建設(shè)超過生態(tài)環(huán)境容量的情形，同時(shí)應(yīng)盡量靠近高鐵站點(diǎn)或高速公路入口，方便大城市高收入群體實(shí)現(xiàn)職住地之間快速往返，同教育、醫(yī)療、文旅資源配套，通過城市品質(zhì)營(yíng)造吸引人、留住人的環(huán)境，為縣城發(fā)展注入新動(dòng)能。必須強(qiáng)調(diào)的是，在人多地少的基本國(guó)情下，對(duì)低密度的改善性住房應(yīng)開征資源占用稅，為三次分配實(shí)踐拓展新的思維。

農(nóng)村往往具備更好的生態(tài)資源，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是生態(tài)空間治理的重點(diǎn)。就城鄉(xiāng)關(guān)系而言，開展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游是一個(gè)重點(diǎn)。2019年中國(guó)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)接待人次超過30億，剛好占國(guó)內(nèi)旅游人次的一半，未來鄉(xiāng)村休閑旅游將成為一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)。浙江德清在當(dāng)?shù)?ldquo;裸心堡”“裸心谷”等特色民宿的帶動(dòng)下，利用當(dāng)?shù)亓己蒙鷳B(tài)，精心打造莫干山生態(tài)資源，使民宿成為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的支柱性產(chǎn)業(yè)。在國(guó)家公園建設(shè)上，核心控制區(qū)必須加強(qiáng)生態(tài)紅線管制，一般控制區(qū)可以有條件地開展指定線路或指定地點(diǎn)的生態(tài)觀光旅游，而外圍協(xié)同服務(wù)區(qū)，則是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)。碳交易是當(dāng)前生態(tài)價(jià)值實(shí)踐討論的一個(gè)熱點(diǎn)，而如何打造國(guó)家公園區(qū)域公共生態(tài)品牌產(chǎn)品體系是未來的重點(diǎn)。在荷蘭的農(nóng)產(chǎn)品分類中，價(jià)格最高的是山區(qū)地理標(biāo)志的農(nóng)產(chǎn)品，其次是有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，最后是普通農(nóng)產(chǎn)品?？梢?，生態(tài)保護(hù)不一定都意味著成本付出，生態(tài)空間治理的驅(qū)動(dòng)力在于生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化，必須踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。

展望

空間治理需要人、地、錢的協(xié)同，這就需要戶籍制度、土地制度、財(cái)稅制度的聯(lián)動(dòng)改革。一是戶籍制度改革，要堅(jiān)持以人民為中心，讓城鄉(xiāng)人口遷移更加靈活，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力要素的空間高效流動(dòng)。我國(guó)人口高峰已到來，在未來，大城市的空間治理要與落戶政策協(xié)同，而對(duì)于很多縣城，城市收縮將是空間治理必須面對(duì)的問題。二是土地產(chǎn)權(quán)改革仍需深入推進(jìn)，以期改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與城市土地的平權(quán)，這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的基礎(chǔ)條件。三是財(cái)稅體制改革是未來重點(diǎn)，當(dāng)前，地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴亟待轉(zhuǎn)型，未來需要完善房地產(chǎn)稅收制度。地方政府的財(cái)政收入要從當(dāng)前以土地出讓金與生產(chǎn)稅為主導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑慨a(chǎn)保有稅與消費(fèi)稅為主導(dǎo)，而這一轉(zhuǎn)型的前提是我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入高收入國(guó)家行列。同時(shí)，要推進(jìn)三次分配制度改革，讓中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

（本文系國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目“國(guó)土空間優(yōu)化與系統(tǒng)調(diào)控理論與方法”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2022YFC3800800）

注釋

[1]吳次芳、吳宇哲、彭毅等：《空間治理》，北京：地質(zhì)出版社，2023年。

[2]W. R. Tobler, "A Computer Movie Simulating Urban Growth in the Detroit Region," Economic Geography, 1970, 46.

[3][7]World Bank, World Development Report 2009, Washington DC: World Bank, 2009.

[4]習(xí)近平：《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》，《求是》，2019年第24期。

[5]A. Yu; Y. Wu; B. Zheng et al., "Identifying Risk Factors of Urban-Rural Conflict in Urbanization: A Case of China," Habitat International, 2014, 44.

[6]奧莎利文：《城市經(jīng)濟(jì)學(xué)》第6版，周京奎譯，北京大學(xué)出版社，2008。

[8]Y. Wu, "Cities: Innovation, Finance and Employment," Journal of Urban Management, 2024, 13(1).

[9]吳宇哲、沈欣言：《農(nóng)村宅基地資格權(quán)設(shè)置的內(nèi)在邏輯與實(shí)現(xiàn)形式探索》，《中國(guó)土地科學(xué)》，2022年第8期。

Spatial Governance in Urban-Rural Integrated Development

Wu Yuzhe

Abstract: Urban and rural integrated development is an overall plan for new urbanization and comprehensive rural revitalization. The spatial governance of urban and rural integrated development is guided by high-quality development, and the production space is efficient, the living space is inclusive, and the ecological space is green. The governance of production space should give more room for development to advantageous areas, and at the same time provide guarantee for food security in rural areas, and achieve common prosperity in urban and rural areas by supplying agriculture with industry and connecting rural areas with urban areas. The focus of living space governance is to improve urban and rural transportation, increase the construction and supply of low-income housing in cities, so as to realize the citizenization of the agricultural migrant population, and then leverage the reform of the rural land system. To realize the core ecological value of ecological space governance, provide improved housing in the suburbs or county towns of big cities, carry out rural characteristics of ecological tourism, build a public ecological brand product system in national parks, and achieve "clear water and green mountains are gold hills and silver mountains".

Keywords: new-type urbanization, all-around rural revitalization, production space, life space, ecological space, county unit

責(zé) 編∕桂 琰 美 編∕梁麗琛