【摘要】基層數(shù)字形式主義是信息技術(shù)進(jìn)入基層治理場域后出現(xiàn)的負(fù)面現(xiàn)象，其本質(zhì)是傳統(tǒng)形式主義的一種衍生，不僅使治理效能大打折扣，而且容易形成更大的行政負(fù)擔(dān)，對(duì)此需要從調(diào)和治理實(shí)踐中組織內(nèi)部固有的矛盾、推進(jìn)技術(shù)與組織制度的協(xié)調(diào)、優(yōu)化基層考核方式等方面打破基層數(shù)字形式主義的藩籬，更好地推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】數(shù)字形式主義 基層治理

基層干部 治理效能

【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前全黨上下正在開展深入貫徹中央八項(xiàng)規(guī)定精神學(xué)習(xí)教育。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨的作風(fēng)建設(shè)，從制定實(shí)施中央八項(xiàng)規(guī)定開局破題，堅(jiān)持以徹底的自我革命精神糾治“四風(fēng)”，解決了新形勢(shì)下作風(fēng)建設(shè)抓什么、怎么抓的問題。同時(shí)我們也要清醒地看到，作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，不可能一蹴而就。近年來，以大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈以及人工智能等為代表的新一代信息技術(shù)不斷進(jìn)入國家治理領(lǐng)域，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成為技術(shù)賦能的重要展現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)為重塑傳統(tǒng)治理能力、建設(shè)現(xiàn)代化治理體系提供了新的選擇路徑，但與此相伴而生的數(shù)字形式主義也隨之涌現(xiàn)。當(dāng)前，一些地方仍存在數(shù)字形式主義，擾亂基層政治生態(tài)?；鶎訑?shù)字形式主義是傳統(tǒng)形式主義的一種衍生，這一現(xiàn)象更多在技術(shù)進(jìn)入基層治理場域之后出現(xiàn)，但其實(shí)質(zhì)仍然是組織內(nèi)部目標(biāo)替代而導(dǎo)致的治理形式與治理目標(biāo)的分離?；鶎訑?shù)字形式主義使數(shù)字治理的過程更加表象化，如一些種類繁多卻又重疊難用的政務(wù)APP，一些紛繁復(fù)雜但實(shí)際效用微弱的政務(wù)網(wǎng)站以及令人眼花繚亂的工作群聊等，不僅增加了基層治理的運(yùn)作成本，而且給公眾制造了額外的行政負(fù)擔(dān)。

中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會(huì)2023年12月印發(fā)《關(guān)于防治“指尖上的形式主義”的若干意見》指出“指尖上的形式主義”是形式主義問題在數(shù)字化背景下的變異翻新，防治“指尖上的形式主義”，事關(guān)黨的形象，事關(guān)人心向背，事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)于推進(jìn)黨風(fēng)政風(fēng)社會(huì)風(fēng)氣向上向好具有重要意義。

基層數(shù)字形式主義的表征與危害

“形式”是行政工作的具體表現(xiàn)方式，如會(huì)議、文件、檔案、程序規(guī)章、量化標(biāo)準(zhǔn)等，以及任何作為特定功能之載體的工作方式。形式本身是組織體系運(yùn)作依賴的核心要素，尤其是對(duì)于追求理性化、非人格化、規(guī)則化等特質(zhì)的組織架構(gòu)而言，因而形式本身并不一定與目標(biāo)相分離，且在很大程度上，形式是實(shí)現(xiàn)目的的重要方法。但形式主義一般指向了行政過程中各種形式與目的存在偏離的現(xiàn)象。與此同時(shí)，數(shù)字技術(shù)作為一種新興要素進(jìn)入治理場域，使基層形式主義呈現(xiàn)新的表征，這些現(xiàn)象不僅使治理效能大打折扣，而且容易形成更大的行政負(fù)擔(dān)，因而需要識(shí)別基層數(shù)字形式主義的特征并認(rèn)識(shí)到其產(chǎn)生的負(fù)面影響。

首先，一些數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施相互重疊且破碎，數(shù)字效能低下且空轉(zhuǎn)，信息技術(shù)嵌入基層治理的技術(shù)載體淪為擺設(shè)。從數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理所需的技術(shù)載體來看，一方面，一些地方的數(shù)字中臺(tái)、電子仿真模擬與決策系統(tǒng)、政務(wù)網(wǎng)站及政務(wù)APP等數(shù)字應(yīng)用程序存在與實(shí)踐的治理需求不相符合，與已有政務(wù)程序的功能疊加，無法與其他相關(guān)業(yè)務(wù)功能部門實(shí)現(xiàn)互聯(lián)共通，已建成運(yùn)用的數(shù)字平臺(tái)在實(shí)際運(yùn)行與公眾的使用習(xí)慣不契合，無法提供良好的用戶體驗(yàn)等情況，因而，若一味追求技術(shù)本身的數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目的頻繁上馬，最終容易淪為擺設(shè)。如某鎮(zhèn)人民政府網(wǎng)站在顯眼位置設(shè)置了“最新公告”欄目，然而該欄僅有兩條更新，且最新一條是多年前發(fā)布的內(nèi)容，如此一來，形式化成空殼，與現(xiàn)實(shí)的治理目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。另一方面，數(shù)字技術(shù)進(jìn)入基層治理，數(shù)據(jù)流狀態(tài)的信息是治理的軟載體，只有實(shí)現(xiàn)基層數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確收集與科學(xué)處理，才能保證決策質(zhì)量，但在這一過程中，海量卻無效的信息涌入，甚至出現(xiàn)一些“偽數(shù)據(jù)”，低質(zhì)量且難以互通的信息阻塞，都讓“數(shù)字”成為基層治理過程中無效空轉(zhuǎn)的存在，不僅難以完成技術(shù)賦能的目標(biāo)，相反還帶來了“技術(shù)負(fù)能”的結(jié)果。

其次，一些地方數(shù)字化行政方式泛化，過程管理過度痕跡化，導(dǎo)致文書信息冗余，基層干部持續(xù)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。從數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理所具備的工具特質(zhì)來看，數(shù)字技術(shù)嫁接到傳統(tǒng)文書行政的政令轉(zhuǎn)達(dá)模式之中，但對(duì)后者并未自動(dòng)實(shí)現(xiàn)一種替代和升華，更多表現(xiàn)為重疊和再衍生。一方面，傳統(tǒng)的以文件指導(dǎo)政策目標(biāo)、以會(huì)議落實(shí)執(zhí)行任務(wù)的信息傳遞方式搬到線上工作群中，這不僅形成了線上和線下信息傳達(dá)的重疊，還存在多種線上信息平臺(tái)之間運(yùn)用的重疊，海量的行政指令涌現(xiàn)到基層工作人員的面前，如在一些地方“一個(gè)項(xiàng)目、一次會(huì)議、一次活動(dòng)、一次培訓(xùn)建一個(gè)群的情況十分普遍”。另一方面，信息技術(shù)直觀上具有的便捷性與可視化的特點(diǎn)使其成為任務(wù)考核的重要手段，導(dǎo)致基層治理可能面臨著紛繁復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)表格填寫任務(wù)，如應(yīng)上級(jí)要求一名社區(qū)干部日常需要填寫的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)多達(dá)40多個(gè)，涵蓋黨員管理、大聯(lián)動(dòng)平臺(tái)、財(cái)務(wù)管理、社區(qū)云、垃圾分類、安全排查等。而在這種情況下，基層實(shí)際的治理效果變成了單一的數(shù)據(jù)化狀態(tài)，考核檢查變成了數(shù)據(jù)材料呈現(xiàn)，“補(bǔ)材料”甚至可能替代治理實(shí)踐。

最后，數(shù)字技術(shù)扭曲組織注意力，形成新的目標(biāo)替代，使一些地方的基層行政陷入無效內(nèi)卷，擾亂基層政治生態(tài)。基層數(shù)字治理出現(xiàn)主動(dòng)加碼或消極避責(zé)的數(shù)字形式主義現(xiàn)象。一方面，數(shù)字技術(shù)在基層治理中的狀態(tài)成為重要的績效表現(xiàn)，這進(jìn)而誘發(fā)一些基層干部在任務(wù)分配的過程中出現(xiàn)層層主動(dòng)加碼以獲取上級(jí)更多注意力的動(dòng)機(jī)，單純對(duì)數(shù)字化績效的追求可能超過其實(shí)際的治理所需，引發(fā)數(shù)字冗余。具體來看，如某縣醫(yī)保局為表現(xiàn)組織人員理論學(xué)習(xí)的積極性，在某App中搞積分排名，并通報(bào)約談未滿足要求的干部。除此之外，一些地方頻繁出現(xiàn)線上“評(píng)優(yōu)評(píng)先”等網(wǎng)絡(luò)投票活動(dòng)，獲取點(diǎn)贊數(shù)據(jù)量被當(dāng)作日常任務(wù)執(zhí)行，某些部門為在競爭中獲得更高的票數(shù)，利用組織優(yōu)勢(shì)進(jìn)行任務(wù)攤派，完全違背樹立先進(jìn)典型的初衷。另一方面，為應(yīng)對(duì)上級(jí)部門的考核，數(shù)字化加重了“過度留痕”的傾向。在個(gè)別地區(qū)的基層單位工作微信群和政務(wù)辦公群成為“曬調(diào)研走訪里程”“曬擺拍”“曬加班”的 “秀場”，基層干部在走訪入戶結(jié)束后，仍要填寫相關(guān)表格及上傳拍照來完成“電子臺(tái)賬”，所以標(biāo)準(zhǔn)化的流程替代實(shí)際自主治理的需求，“處處數(shù)字留痕”變成基層應(yīng)對(duì)考核的主方式，從而走向形式主義。

基層數(shù)字形式主義導(dǎo)致治理形式偏離治理目標(biāo)，使得基層治理實(shí)踐活動(dòng)脫離為人民服務(wù)的根本性要求，更多變成了“唯成績論”的虛假績效。一些地方的基層政府雖然整日忙碌但實(shí)事卻沒干幾件，不僅與技術(shù)賦能的目標(biāo)背道而馳，而且消解了基層干部自主性意愿，嚴(yán)重?fù)p害基層政府形象，背離了推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的初衷。

基層數(shù)字形式主義的成因

基層數(shù)字形式主義現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)是形式主義的一種衍生，因而探尋基層數(shù)字形式主義的成因，在根本上需回到對(duì)傳統(tǒng)形式主義的分析。不過，需要注意的是，新興的信息技術(shù)進(jìn)入治理場域不單是工具性的存在，其嵌入組織體系之中并與之展開互構(gòu)，這一過程放大了某些已有的問題，并創(chuàng)造了新的形式主義，最終使形式主義在治理實(shí)踐過程中表現(xiàn)為數(shù)字化的形式主義。

一方面，基層處于行政劃分的末端，其不僅面臨著多頭管理的壓力，而且面對(duì)著事權(quán)與財(cái)權(quán)上的不匹配，使一些基層易呈現(xiàn)“全能”但“無能”的矛盾狀態(tài)。盡管各地都在積極推進(jìn)基層減負(fù)工作，但由于基層社會(huì)治理中條塊分割、分而治之的固有模式，一些措施較難落到實(shí)處。具體而言，廣義的“條條”是指職能相似的不同政府層級(jí)的職能部門上下所聯(lián)成的一條線，即所謂的“上面千條線”，其強(qiáng)調(diào)自上而下的政令統(tǒng)一，“塊塊”是一種面狀的綜合性概念，各職能部門“交織成線”最終“連線成面”，其強(qiáng)調(diào)職能部門間的協(xié)作與配合，在一些地區(qū)“條條與塊塊”既相互合作又存在一定的矛盾。另一方面，在基層治理實(shí)踐的具體運(yùn)作過程中，政令傳達(dá)以任務(wù)劃撥的方式被層層分?jǐn)偅O(jiān)督考核成為成果驗(yàn)收最主要的手段，由于信息在上下級(jí)政府間不一致的現(xiàn)象以及上級(jí)政府受到有限注意力的約束，可量化的指標(biāo)成為上級(jí)政府監(jiān)督考察的主要選擇，但這一方式與情景化且復(fù)雜的治理實(shí)踐存在著不契合，從而呈現(xiàn)手段對(duì)目的的替代，引發(fā)基層形式主義。

基層數(shù)字形式主義的產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上是組織在實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的過程中工具理性偏離價(jià)值理性的表現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)進(jìn)入治理場域并沒有完全緩和一些基層所面臨的擠壓性困境，甚至加劇了已有的沖突，引發(fā)更甚的基層數(shù)字形式主義。

一是信息技術(shù)未能有效融入組織而實(shí)現(xiàn)更有效的合作，部門間面臨數(shù)字協(xié)同難題。部分地區(qū)的數(shù)字平臺(tái)、政務(wù)網(wǎng)站及政務(wù)APP等以不同組織主體為依托不斷涌現(xiàn)，無效僵化的技術(shù)載體以及海量分離的數(shù)據(jù)信息都使得數(shù)字化成無實(shí)際意義的形式，難以發(fā)揮真實(shí)的效用。從根本上來看，正是由于信息技術(shù)在治理實(shí)踐中的運(yùn)用仍舊依靠著不同部門主體而展開，導(dǎo)致出現(xiàn)程式化運(yùn)作的狀態(tài)，同時(shí)，各類數(shù)字平臺(tái)構(gòu)成碎片化結(jié)構(gòu)狀態(tài)，進(jìn)而無法滿足自身互聯(lián)互通運(yùn)作邏輯的需求。

二是信息技術(shù)成為政府組織內(nèi)部監(jiān)督考察所運(yùn)用的新型工具，一些冗余的數(shù)字匯成更加繁雜但無益的文書行政。在工具理性的影響下，新一代信息技術(shù)具有的清晰、準(zhǔn)確及可視化等特點(diǎn)在一定程度上可以幫助政策目標(biāo)能得到嚴(yán)格有效的執(zhí)行，因而，政策文件和會(huì)議宣傳再次被搬上各種技術(shù)平臺(tái)，紛繁復(fù)雜的數(shù)字化臺(tái)賬也成為新型的文書行政方式被創(chuàng)造出來，線下與線上行政日常的疊加使得基層治理過程陷入更繁重的數(shù)字化文山會(huì)海，難以掙脫形式主義的捆綁。

三是信息技術(shù)導(dǎo)致數(shù)字變成最終目的而隱藏真實(shí)的治理需求。一方面，當(dāng)信息技術(shù)被廣泛接納進(jìn)入政府組織體系之后，一些地方的政策指令的下達(dá)變成“數(shù)字打包”，基層重新被當(dāng)作數(shù)字任務(wù)的分?jǐn)倢?duì)象，層層的“任務(wù)分包”與“任務(wù)驗(yàn)收”將注意力集中在可視化的數(shù)字計(jì)量之上，那么個(gè)別受到縱向壓力與橫向競爭的基層政府，或積極打造數(shù)字亮點(diǎn)政績進(jìn)入晉升錦標(biāo)賽的比拼之中，或被動(dòng)制造各式各樣的數(shù)字化材料應(yīng)對(duì)檢查。數(shù)字技術(shù)的特點(diǎn)同樣為基層政府的上述行為帶來更大程度上的便利性和正義性，數(shù)字化手段使治理活動(dòng)更容易走過場，如“一拍了事”“照過即做過”的現(xiàn)象，以及認(rèn)為只要能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)字結(jié)果上的良好呈現(xiàn)，便滿足了組織監(jiān)督考核的任務(wù)所需，這也使得形式主義愈加泛濫。另一方面，一些地區(qū)運(yùn)用信息技術(shù)制造出一整套更加清晰可操作的計(jì)量化氛圍，但卻容易忽視“瞄準(zhǔn)偏差”和“無法看見”的問題。技術(shù)化的簡約原則與基層治理的復(fù)雜狀態(tài)存在著天然的差異，必然會(huì)出現(xiàn)看似精準(zhǔn)實(shí)則偏差的現(xiàn)象。數(shù)字的特性加劇了社會(huì)化場景中“什么能被看見”與“什么不能被看見”之間的鴻溝，導(dǎo)致組織內(nèi)的注意力在可視化的任務(wù)中過度集聚甚至被浪費(fèi)，進(jìn)而使得更多難以量化的治理需求被忽視。

基層數(shù)字形式主義的治理對(duì)策

應(yīng)對(duì)信息技術(shù)在基層治理過程中產(chǎn)生的形式主義，首先需要進(jìn)一步調(diào)和治理實(shí)踐中組織內(nèi)部固有的矛盾，其次需要增強(qiáng)政府對(duì)信息技術(shù)的運(yùn)用的能力，推進(jìn)技術(shù)與組織及制度間的融合，最后需要加強(qiáng)對(duì)政府工作人員的培養(yǎng)，具體而言，可從以下方面展開。

一是加大對(duì)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)上線審批、建設(shè)進(jìn)展及運(yùn)用狀況的考察，從源頭減少“僵尸平臺(tái)”的存在。首先，立項(xiàng)和上線是防范數(shù)字形式主義的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由于數(shù)字建設(shè)容易成為績效追求的目標(biāo)，故而在各類數(shù)字平臺(tái)申請(qǐng)立項(xiàng)審批的過程中，需要對(duì)其需求的必要性、運(yùn)作的可行性、與臨近職能部門間協(xié)作的流通性、數(shù)據(jù)平臺(tái)的內(nèi)測(cè)等進(jìn)行詳細(xì)的審查和評(píng)估，阻止不必要的技術(shù)載體上線，在數(shù)字化建設(shè)的起始段便直接切斷其發(fā)展出數(shù)字形式主義的可能性。其次，對(duì)已存在的數(shù)字平臺(tái)的運(yùn)作情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的評(píng)估，對(duì)公眾應(yīng)用程度低以及操作滿意度低的數(shù)字化平臺(tái)要敢于叫停，切實(shí)推進(jìn)退出機(jī)制。

二是推進(jìn)數(shù)字平臺(tái)的數(shù)據(jù)流通，破解數(shù)據(jù)孤島，使數(shù)字治理真正發(fā)揮賦能的效用。建設(shè)互聯(lián)互通的高效數(shù)據(jù)平臺(tái)需要打破各部門各層級(jí)因分工而形成的壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息跨部門跨層級(jí)的共享共用，這不僅要求合并重疊的政府?dāng)?shù)字平臺(tái)，而且要求打開職能部門之間的界限并實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)運(yùn)用的授權(quán)，匯聚形成以數(shù)據(jù)為核心的協(xié)作型治理模式。技術(shù)與組織的深入融合有助于減少數(shù)據(jù)在組織內(nèi)無效堆積耗散，從而激活數(shù)據(jù)的效能，這也更有利于減輕基層政府工作人員面臨的重復(fù)填報(bào)等不必要的負(fù)擔(dān)，同時(shí)更好地實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)跑腿代替群眾跑腿”的治理目標(biāo)，化解部分基層數(shù)字形式主義的問題。

三是優(yōu)化對(duì)基層政府工作人員的考核方法，建立良性的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)基層工作人員的積極性和創(chuàng)造性。首先，需厘清工作重點(diǎn)，處理好基層政府面臨的“權(quán)責(zé)利”不匹配的矛盾，客觀上減少對(duì)基層政府事權(quán)下壓的境況。其次，優(yōu)化對(duì)基層的監(jiān)督考核指標(biāo)，剔除其中內(nèi)容重復(fù)不具體的部分，同時(shí)對(duì)數(shù)字化的量化考核指標(biāo)的納入要十分慎重，需結(jié)合實(shí)際治理活動(dòng)進(jìn)行仔細(xì)甄別，塑造重實(shí)際績效而非數(shù)字結(jié)果，重過程操作而非表面程序的多元化考核評(píng)價(jià)機(jī)制。最后，不斷完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，化解部分地區(qū)對(duì)基層強(qiáng)負(fù)向激勵(lì)的困境，釋放基層工作人員的活力，使其從事無巨細(xì)的電子臺(tái)賬和補(bǔ)填材料中解放出來，從而擁有更多的時(shí)間與精力投入到具體的治理實(shí)踐中去，以更好地完成治理目標(biāo)。

四是教育引導(dǎo)基層政府工作人員樹立正確的政績觀、事業(yè)觀。無論信息技術(shù)具有多大的運(yùn)用潛能，既定的任務(wù)目標(biāo)仍需依賴組織內(nèi)部的人員來完成，基層政府工作人員本身的意識(shí)偏好和行為選擇從根本上決定著政策在執(zhí)行末端的樣式。政府的工作任務(wù)均是為了回應(yīng)公眾提出的訴求，解決公眾面臨的困難，使公眾擁有更強(qiáng)的生活幸福感和獲得感，關(guān)注公眾的需求是所有政府工作最終應(yīng)該服務(wù)的目標(biāo)，任何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段和方式均不能偏離甚至將其替代，唯有樹立正確的政績觀、事業(yè)觀才能減少基層政府利用數(shù)字展開無效邀功和消極避責(zé)的行為，使形式與目的相吻合。

（作者為中山大學(xué)中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授；中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生王婷對(duì)本文亦有重要貢獻(xiàn)）

【注：本文系國家社科基金項(xiàng)目“社會(huì)組織黨建‘全覆蓋’后的引領(lǐng)機(jī)制優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23BZZ068）階段性成果】

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責(zé)編/李一丹 美編/李祥峰

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