【摘要】在一些地區(qū)，基層負(fù)擔(dān)的剛性化、基層減負(fù)的懸浮化、基層反對(duì)的無(wú)力化，使得“誰(shuí)來(lái)減”的主體不明顯、“減什么”的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、“減多少”的分量不好合算、“減多久”的期盼不好落地。一旦遭遇減負(fù)的整改困境、或者減負(fù)的結(jié)果使上級(jí)主管部門“增了負(fù)”，減負(fù)的進(jìn)度就會(huì)變慢、效果就會(huì)兌水、程度就會(huì)大打折扣。基層干部是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的挑擔(dān)人，減負(fù)問(wèn)題具有緊迫性、長(zhǎng)期性、艱巨性，既要實(shí)現(xiàn)“物理減負(fù)”“精神減負(fù)”，又要促成“服務(wù)增效”“實(shí)干成效”，持續(xù)增強(qiáng)基層治理的“組織力”“行動(dòng)力”“向心力”。

【關(guān)鍵詞】形式主義 官僚主義 政績(jī)觀 文化慣性 技術(shù)異化

【中圖分類號(hào)】D261 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“上面千條線，下面一根針”，老百姓的柴米油鹽醋、生老病死都與置身第一線的基層干部的工作緊密相關(guān)?；鶎痈刹考纫砬迳厦娴?ldquo;線”，又要粗略得當(dāng)、主次有別的將這些線穿入基層這根“針”。黨中央清醒地認(rèn)識(shí)到，絕不能讓基層過(guò)載成為進(jìn)一步深化改革的“末梢堵”，連續(xù)6年專門部署整治形式主義為基層減負(fù)的重要工作。中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制辦公室調(diào)研組指出：“中央的減負(fù)號(hào)召在基層引起了強(qiáng)烈反響。不少地方按照中央要求，出臺(tái)了一系列切實(shí)管用的減負(fù)舉措，在一定程度上緩解了基層壓力。但總體而言，我們對(duì)減負(fù)工作所取得的成績(jī)‘不能高估’，這些成績(jī)‘離基層干部群眾的期盼還有距離’。”這需要我們久久為功，認(rèn)清基層減負(fù)的“難處”與增負(fù)的“苦處”，在關(guān)鍵處糾治、于病根處發(fā)力，減出實(shí)效，增進(jìn)實(shí)績(jī)。

基層減負(fù)“難處”的典型表現(xiàn)

形式主義為何生命力如此頑強(qiáng)？為何一些反形式主義的措施甚至也淪為形式主義？為何在一些地方“減負(fù)增能”異化為“增負(fù)減能”？這恰恰說(shuō)明基層減負(fù)有“難處”。

談起基層減負(fù)“久攻不下”的原因，不少人認(rèn)為表現(xiàn)在基層，根子還在上面，某些上級(jí)單位官僚主義的工作做派、精致利己式的工作思路是造成基層干部負(fù)擔(dān)過(guò)重、壓力過(guò)大的重要原因。習(xí)近平總書記指出：“形式主義實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績(jī)觀錯(cuò)位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問(wèn)題。”從查處和通報(bào)的典型案例看，有的考核體系陷入唯心主義、主觀主義、繁瑣哲學(xué)、碎片化指標(biāo)、數(shù)據(jù)造假，根子還在官本位思想嚴(yán)重、權(quán)力觀扭曲，一些人高高在上，做官當(dāng)老爺?shù)男乃贾?。唯心主義、主觀主義、官僚主義違背了馬克思主義基本原理，使主觀認(rèn)識(shí)脫離客觀實(shí)際，經(jīng)常性片面化、靜止化、教條化、機(jī)械化應(yīng)對(duì)基層業(yè)務(wù)，違背“重點(diǎn)論”和“兩點(diǎn)論”，只顧此不顧彼、撿了芝麻丟了西瓜。不愿意抓“重大問(wèn)題”“重點(diǎn)問(wèn)題”“頑瘴痼疾”“歷史遺留的老大難問(wèn)題”“具有普遍性和制度性的問(wèn)題”“涉及改革發(fā)展穩(wěn)定的深層次關(guān)鍵性問(wèn)題”。這正是一些干部不愿意撲下身子、沉到一線、深入調(diào)研的原因所在，無(wú)法認(rèn)清事物的本質(zhì)和規(guī)律，找不到破解難題的辦法和途徑，只能熱衷表面文章、走馬觀花、淺嘗輒止、以偏概全、以假亂真。

隨著技術(shù)變革，形式主義也花樣翻新。比如，“以形式主義反對(duì)形式主義”，大會(huì)不讓隨意開(kāi)，就化整為零，要求基層群眾陪會(huì)的小會(huì)又多了起來(lái)；紅頭文件少了，白頭文件卻多了；蓋章的通知少了，口頭指示更頻繁了。過(guò)去轟轟烈烈層層陪同的大場(chǎng)面少了，小團(tuán)隊(duì)又多了起來(lái)，一些基層干部即便分工明確，也還常常面臨分身乏術(shù)，調(diào)研考察團(tuán)隊(duì)多到陪不過(guò)來(lái)。指尖上的形式主義、應(yīng)用軟件上的打卡留痕、微信群里報(bào)到、政務(wù)APP的規(guī)定動(dòng)作，逐漸加入到形式主義行列，導(dǎo)致基層新的“壓力山大”。盡管上級(jí)對(duì)報(bào)表、材料作出了減量化要求，但涉及到具體部門，一些單位對(duì)表格、材料的要求依然苛刻，對(duì)精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化表述，字體大小、行間距都有嚴(yán)格規(guī)定。進(jìn)入人工智能時(shí)代，形式主義又有新招，將“工作干得好，不如材料寫得好”進(jìn)一步引向深入，“鍵對(duì)鍵”的形式主義，可能要讓位于“屏對(duì)屏”的新的智能化的形式主義，制圖、制表，音頻視頻的形式主義難免會(huì)多起來(lái)。

形式主義能為少數(shù)人帶來(lái)“利益和好處”。正所謂“無(wú)利不起早”，有些基層工作人員之所以作風(fēng)漂浮、工作不實(shí)，熱衷文山會(huì)海、表面文章，貪圖虛名、弄虛作假，根子還在為了個(gè)人的得名、得利、得閑，以別人的“疲勞軀”換自己的“舒適區(qū)”。自己不必舟車勞頓、風(fēng)吹日曬，只要以表達(dá)代替行動(dòng)、以手段代替結(jié)果、以喧鬧代替實(shí)務(wù)就能蒙混過(guò)關(guān)，完成工作。把口號(hào)喊得震天響，以提到、說(shuō)到、寫到代替做到；以文件落實(shí)文件、會(huì)議落實(shí)會(huì)議，弄一些花拳繡腿、掛些牌子，做出空轉(zhuǎn)忙碌的假象。

基層超載之“苦處”的機(jī)理分析

減負(fù)的目的是刪繁就簡(jiǎn)，清除干擾中心任務(wù)的“旁枝雜草”“腐草爛泥”，但經(jīng)過(guò)制度化加持的基層業(yè)務(wù)，想減下來(lái)并不容易。盡管中央三令五申，地方政府也層層出臺(tái)減負(fù)政策及規(guī)定，但在一些單位基層干部輕裝上陣的輕松感并不明顯，減負(fù)增能還有待提升。“減負(fù)”，首先要搞清楚“減什么”。負(fù)擔(dān)就是指超越基層組織的財(cái)力，基層工作人員的權(quán)限、能力、健康作息與健康心理閾值的一種強(qiáng)制性壓力。

科學(xué)劃定責(zé)任與負(fù)擔(dān)的界限難度比較大：第一，要厘清基層負(fù)擔(dān)是否過(guò)度、過(guò)載的標(biāo)準(zhǔn)。也就是要確定基層人員工作時(shí)長(zhǎng)的合理性、適度性有難度。第二，從精神健康角度審視過(guò)載的精神壓力是否超出健康心理承受范圍，這也往往因人而異。第三，財(cái)權(quán)與事權(quán)如何匹配也不好確定，有了“程序?qū)用娴臋?quán)責(zé)匹配原則”不等于就能實(shí)現(xiàn)“效能層面的形實(shí)相符原則”，即完備規(guī)范的工作形式要符合實(shí)質(zhì)性工作內(nèi)容，并最終服務(wù)于基層治理效能提升，且檢驗(yàn)的手段與效果也往往具有滯后性。

處于權(quán)力末端的基層干部權(quán)責(zé)失衡?；鶎迂?fù)擔(dān)重是一個(gè)綜合性“痛點(diǎn)”“苦處”，責(zé)任越大被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)就越高、任務(wù)重“身體負(fù)荷”就必然過(guò)載，留痕多虛風(fēng)就會(huì)盛，在權(quán)責(zé)失衡的結(jié)構(gòu)中基層干部有苦無(wú)處訴說(shuō)，甚至有基層干部自嘲是“風(fēng)箱里的老鼠——兩頭受氣”。這些讓基層干部越干越怕、越干越累、越干越浮的“負(fù)”，不僅透支他們的身體健康，還造成精神的迷茫。

權(quán)責(zé)不對(duì)等的壓力傳導(dǎo)到最基層的公務(wù)員，就再也不能繼續(xù)傳導(dǎo)下去，所有壓力在基層不斷聚集，基層之苦也不斷加劇。繁多的任務(wù)、經(jīng)常性檢查、定期考核、迎來(lái)送往、決策下達(dá)、材料上交、日常管理、應(yīng)急處置，讓本來(lái)就沒(méi)有多少自主空間的基層政府更是處于高速運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)中，經(jīng)常性陷入“力不從心”境地。這些基層的“小”干部，卻是身處社會(huì)治理“大平臺(tái)”第一線的責(zé)任人，他們守土有責(zé)、責(zé)任重大。外加基層工作合作性很強(qiáng)，也很難具體量化，個(gè)人的業(yè)績(jī)也只有在最后的總體工作成績(jī)中才能體現(xiàn)，很難分清楚個(gè)人貢獻(xiàn)大小，各種榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)大多歸集體。激勵(lì)難以個(gè)體化，但問(wèn)責(zé)卻能精準(zhǔn)找到個(gè)體，一旦有失誤，責(zé)任追查的板子一定會(huì)打到具體責(zé)任人的身上，這就使得本就處于權(quán)力末端的基層干部越發(fā)養(yǎng)成唯上唯權(quán)的不良風(fēng)氣，不惜以無(wú)意義的“形式”之“苦”，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地承載著權(quán)小責(zé)重的風(fēng)險(xiǎn)，他們內(nèi)心的最后底線是苦點(diǎn)、累點(diǎn)都不怕，不出事就是最好的結(jié)果。

工資待遇升遷不理想。在基層治理中“小馬拉大車”的情況長(zhǎng)期存在，因?yàn)?ldquo;小馬”并不能選擇“拉不拉”“拉什么”“拉多少”“拉幾趟”。對(duì)基層政府及其工作人員監(jiān)督的眼睛多、探頭多，而賦予基層政府的治理權(quán)限少、可以自主支配的治理資源少、街道鄉(xiāng)村自治的空間窄，表現(xiàn)為“創(chuàng)新?lián)?dāng)缺失”“能干事而不敢干事”的情況開(kāi)始出現(xiàn)。特別是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍面臨更多苦處，工作條件苦、薪水低、工作壓力大、休息權(quán)得不到保障、晉升空間有限、前途不光明，明哲保身的“多干多錯(cuò)、少干少錯(cuò)、不干不錯(cuò)”的工作心態(tài)也悄然流行開(kāi)來(lái)。《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指出：“深化干部人事制度改革，鮮明樹(shù)立選人用人正確導(dǎo)向，大力選拔政治過(guò)硬、敢于擔(dān)當(dāng)、銳意改革、實(shí)績(jī)突出、清正廉潔的干部，著力解決干部亂作為、不作為、不敢為、不善為問(wèn)題。”“強(qiáng)化人才激勵(lì)機(jī)制，堅(jiān)持向用人主體授權(quán)、為人才松綁”，激勵(lì)干部開(kāi)拓進(jìn)取、干事創(chuàng)業(yè)，這是“健全干部待遇激勵(lì)保障制度體系”“完善公務(wù)員獎(jiǎng)金制度”“做好平時(shí)激勵(lì)”“專項(xiàng)表彰獎(jiǎng)勵(lì)”的重要信號(hào)與歷史契機(jī)。

基層干部的心理健康之苦。一些地區(qū)陷入僵化管控的“病態(tài)治理”怪圈，超載的常規(guī)性負(fù)荷，高強(qiáng)度的任務(wù)、高頻次的督查、高壓力的問(wèn)責(zé)，使得基層干部神經(jīng)緊繃、任務(wù)連軸轉(zhuǎn)，常常是“兩眼一睜忙到熄燈，兩眼一閉還要警惕”，以前總說(shuō)“周末休息不保證”，現(xiàn)在是“周末保證無(wú)休息”。基層干部就像“擰緊了責(zé)任的‘發(fā)條’”，長(zhǎng)此以往，基層干部的心理健康越發(fā)令人擔(dān)憂。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“關(guān)心關(guān)愛(ài)干部”“在心理上關(guān)懷”“關(guān)注干部身心健康”，聚焦基層干部心理刻不容緩。一些人因本領(lǐng)恐慌、經(jīng)驗(yàn)不足、自我調(diào)適能力不足、職業(yè)倦怠感引發(fā)情緒失衡，外加職業(yè)角色與公眾輿論從社會(huì)層面帶來(lái)壓力，“白+黑”的工作常態(tài)、無(wú)暇顧及子女教育與老人陪護(hù)，這些因素疊加在一起，給基層干部帶來(lái)更多的心理壓力和精神困擾。

基層減負(fù)深陷形式主義的癥結(jié)分析

“最后一公里”落實(shí)效果如何直接影響到全部征程的價(jià)值，基層的一些不起眼的“小堵點(diǎn)”往往是“減負(fù)”的關(guān)鍵。將上面的千頭萬(wàn)緒有機(jī)嵌入基層政府的“針眼”是技術(shù)含量、情感當(dāng)量、情緒分量都很重的工作。有些線頭“纏繞”、工作“堵點(diǎn)”、冗余“負(fù)擔(dān)”，基層政府知道而不能改，上級(jí)政府能改但不知道，這種“悖論”的背后藏著形式主義的慣性和官僚主義的劣根性，這也是一些地方“越減越重”的癥結(jié)所在。

政績(jī)觀錯(cuò)位的病根難除。對(duì)于有些干部而言，減掉“私心雜念”，多些“實(shí)干”少些“虛功”、多些“實(shí)績(jī)”少些“痕跡”、多些“動(dòng)力”少傳導(dǎo)一些“壓力”，并不是容易的事情。調(diào)門上的政績(jī)觀、表態(tài)上的忠誠(chéng)度，都顯得聲情并茂、肝腦涂地，一旦面對(duì)事情，“推拖拉”“守?cái)們?rdquo;的“小九九”就暴露無(wú)疑，只想做守財(cái)利己的“算盤先生”，不愿做人民的“服務(wù)生”，身子進(jìn)了新時(shí)代，服務(wù)意識(shí)、為民態(tài)度始終徘徊在自私的門檻處。墨守成規(guī)、不思進(jìn)取，明知能力不足，卻不愿意學(xué)習(xí)提升，面臨新情況時(shí)往往心中無(wú)數(shù)、手中無(wú)招，只能憑經(jīng)驗(yàn)辦事情，手里那幾把刷子是“新三年，舊三年，湊合湊合又三年”，早已用禿了，一旦面對(duì)群眾的急難險(xiǎn)重，只能拿以前的老一套來(lái)敷衍。

政績(jī)觀扭曲往往造成本末倒置、頭重腳輕、華而不實(shí)。有些領(lǐng)導(dǎo)干部將全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)不斷虛化，將為自己謀利謀閑的追求不斷實(shí)質(zhì)化，干工作不是想著為群眾謀福利，而是想著如何給自己謀實(shí)惠。工作不比業(yè)績(jī)，只比表面“亮點(diǎn)”；不比方法實(shí)效，只比口號(hào)調(diào)門；天天在磨刀，從不見(jiàn)砍柴。那些見(jiàn)效慢、打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的潛績(jī)通通推給別人、壓給基層，那些長(zhǎng)臉出彩、見(jiàn)效快、表面風(fēng)光的業(yè)務(wù)來(lái)者不拒。對(duì)好辦的事、容易出政績(jī)的事、上電視露臉的事“搶著辦”，對(duì)難辦的事、有可能被追責(zé)的事、賣力不討好的事“拖著辦”，對(duì)前任的歷史遺留問(wèn)題、搬開(kāi)別人絆腳石的事、不能給自己加分的事“晾著辦”。熱衷造勢(shì)造景、求新求奇。甚至為了個(gè)人政績(jī)、選票和形象，隨意決策、隨便許愿。

基層自我加壓式減負(fù)?；鶎诱鎸?shí)的治理圖景是缺經(jīng)費(fèi)、缺人手、缺權(quán)力、缺時(shí)間，“自我加壓”雖然犧牲的是時(shí)間與健康，但能換來(lái)經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)權(quán)力。屬地責(zé)任的無(wú)邊界性、壓力傳導(dǎo)的失衡性和治理資源的有限性，使得基層干部面對(duì)上級(jí)小心翼翼，總想以業(yè)務(wù)量“證明”自己，如果市里實(shí)行“每月一暗訪一通報(bào)、一季度一考評(píng)”，縣里就“每日一通報(bào)、每周一排序、每半月一評(píng)比、每月一獎(jiǎng)懲”。面對(duì)有限的資源和上級(jí)政府在分配資源時(shí)的選擇性，為吸引上級(jí)的注意力，基層各部門必然會(huì)暗暗較勁，形成一種你追我趕的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。特別是那些處在后備干部行列的部門領(lǐng)導(dǎo)，更是熱衷于自我加碼，甚至可能采取各種方式請(qǐng)求“加碼”?；鶎诱x擇主動(dòng)“制造困難”的癥結(jié)就在于為了更多獲取資源、獲得認(rèn)同、博得好感，展示自身的動(dòng)員力和良好的執(zhí)行力，釋放“能者恒能”“過(guò)載依然有余量”“強(qiáng)馬多吃草”信號(hào)，先人一步下出高于兄弟單位的“先手棋”，以形成資源汲取正效應(yīng)、獲得提干栽培新機(jī)遇。

主動(dòng)加碼，表面是多干事，實(shí)質(zhì)上是要為擔(dān)責(zé)留下回旋的空間。一些人為了減少被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，在上級(jí)審查、調(diào)研前提前做好全面應(yīng)對(duì)方案，不容許一個(gè)地方有瑕疵，即便是院子里的大白菜都要把品相不好看的菜幫子清理掉，只求看著整潔、白嫩、養(yǎng)眼。這種以“主動(dòng)加碼”而成萬(wàn)全之策的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)往往導(dǎo)致加碼的結(jié)果不是民生的改善，而是“造盆景”“堆新詞”“建樣本”“創(chuàng)示范”，以“數(shù)字出官”換取少數(shù)人的晉升機(jī)會(huì)。

技術(shù)異化與信息化堵點(diǎn)。“數(shù)字政務(wù)”“數(shù)字生產(chǎn)”“數(shù)字治理”“無(wú)紙辦公”是大勢(shì)所趨，“大數(shù)據(jù)管理”“智能化運(yùn)作”“全過(guò)程監(jiān)督”是治理變革的必然趨勢(shì)。但我們不能將技術(shù)異化、信息高度公路龜速化，造出新的電子官僚主義、數(shù)字形式主義。一些基層干部視領(lǐng)導(dǎo)滿意重于群眾滿意、數(shù)字好看高于業(yè)績(jī)好看、報(bào)表靚麗強(qiáng)于民生實(shí)績(jī)，隨意要求基層填表報(bào)數(shù)，這種技術(shù)異化、數(shù)據(jù)虛化害人害己?；鶎訙p負(fù)難的關(guān)鍵癥結(jié)在于一些人做形式主義減法的同時(shí)，又不斷在做所謂配套的實(shí)質(zhì)性職責(zé)擴(kuò)張的加法。在數(shù)字化治理中表現(xiàn)最為明顯，工作從“紙上來(lái)”“鍵上來(lái)”“網(wǎng)上來(lái)”“群里來(lái)”，但結(jié)果不能是“紙上去”“鍵上去”“網(wǎng)上去”“群里去”，一切要立足于民生需要、百姓冷暖、人民的急難愁盼。當(dāng)前一些政務(wù)APP的用戶思維貫徹不徹底，“用戶第一、內(nèi)容為王、服務(wù)至上”的理念貫徹不到位，提升減負(fù)工作的精準(zhǔn)化、科學(xué)化水平的作用不明顯。面對(duì)繁重的、多頭的、重復(fù)的、瑣碎的報(bào)表要求，“云”能擔(dān)住，但人擔(dān)不住，“APP”能扛得住，但人扛不住。必須把減負(fù)與數(shù)字化改革相結(jié)合，破除“信息壁壘”，推進(jìn)“多表合一”，實(shí)現(xiàn)數(shù)字有效賦能、智能集成、多方協(xié)同、整體化數(shù)治。

“善除害者察其本，善理疾者絕其源。”全黨上下必須深挖減負(fù)根源，實(shí)施標(biāo)本兼治、源頭治理，堅(jiān)決防止減負(fù)的反彈回潮、卷土重來(lái)。路越長(zhǎng)，越要有戰(zhàn)略定力；事越難，越要真抓實(shí)干。基層千頭萬(wàn)緒的事，說(shuō)到底是千家萬(wàn)戶的民生事，基層干部是進(jìn)一步深化改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的挑擔(dān)人，減負(fù)問(wèn)題具有緊迫性、長(zhǎng)期性、艱巨性、綜合性，我們既要實(shí)現(xiàn)“物理減負(fù)”“精神減負(fù)”，又要促成“服務(wù)增效”“實(shí)干成效”，減會(huì)議、減文件、減陪同、減督查、減考核、減流程、減群組，持續(xù)增強(qiáng)基層治理的“組織力”“行動(dòng)力”“支撐力”“向心力”。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究院意識(shí)形態(tài)與社會(huì)思潮研究室主任、研究員）

【注：本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院重大國(guó)情調(diào)研項(xiàng)目“縣域基本公共服務(wù)均等化滿意度調(diào)研”（項(xiàng)目編號(hào)：GQZD2022014）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制辦公室調(diào)研組：《推動(dòng)解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)貫徹落實(shí)情況調(diào)研報(bào)告》，《秘書工作》，2019年第9期。

②馮源：《基層減負(fù)難在何處？——基于行政發(fā)包制的視角》，《湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2024年第4期。

③《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，北京：人民出版社，2024年。

④劉鑫：《基層青年干部心理健康狀況與心理疏導(dǎo)》，《黨政干部論壇》，2024年第3期。

責(zé)編/孫垚 美編/李祥峰

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