【摘要】黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視官僚主義和形式主義問(wèn)題，并持續(xù)推動(dòng)基層減負(fù)工作?？朔倭胖髁x和形式主義不僅是全面深化改革的制度保障，而且是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本要求。在新的時(shí)代背景下，中央在解決官僚主義和形式主義上，除要求加強(qiáng)思想教育、紀(jì)律學(xué)習(xí)和制度建設(shè)之外，還選擇基層減負(fù)作為突破口。為基層減負(fù)表面上看是在解決基層問(wèn)題，實(shí)際是通過(guò)為基層減負(fù)來(lái)破解系統(tǒng)性問(wèn)題。
【關(guān)鍵詞】基層減負(fù) 賦能 工作動(dòng)力 機(jī)制創(chuàng)新 【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
中國(guó)共產(chǎn)黨始終把堅(jiān)決反對(duì)和克服形式主義、官僚主義作為重要任務(wù)，走出了一條具有中國(guó)特色的國(guó)家治理現(xiàn)代化之路。反對(duì)形式主義和官僚主義，是不斷推進(jìn)“自我革命”的重要實(shí)踐。當(dāng)前，正在實(shí)施的基層減負(fù)工作構(gòu)成克服形式主義和官僚主義的突破口。
國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的基層減負(fù)
黨在不同時(shí)期都嚴(yán)肅地開展了反對(duì)官僚主義和形式主義的工作。改革開放初期，鄧小平同志從推進(jìn)四個(gè)現(xiàn)代化的高度分析反對(duì)官僚主義和形式主義的意義，他指出：“官僚主義是小生產(chǎn)的產(chǎn)物，同社會(huì)化的大生產(chǎn)是根本不相容的。要搞四個(gè)現(xiàn)代化，把社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)全面地轉(zhuǎn)到大生產(chǎn)的技術(shù)基礎(chǔ)上來(lái)，非克服官僚主義這個(gè)禍害不可。”黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視官僚主義和形式主義問(wèn)題，并持續(xù)推動(dòng)基層減負(fù)工作。2013年，習(xí)近平總書記在十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上的講話中指出：“堅(jiān)決反對(duì)形式主義、官僚主義，堅(jiān)決反對(duì)享樂(lè)主義、奢靡之風(fēng)，堅(jiān)決同一切消極腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)，永葆共產(chǎn)黨人政治本色，矢志不移為黨和人民事業(yè)而奮斗。”①2017年，習(xí)近平總書記在主持召開中央政治局民主生活會(huì)的講話中提出“中央政治局的同志不僅要帶頭不搞形式主義、官僚主義，而且要同形式主義、官僚主義的種種表現(xiàn)進(jìn)行堅(jiān)決斗爭(zhēng)”。②針對(duì)基層干部負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題，2019年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，并將當(dāng)年確定為“基層減負(fù)年”。黨的二十大報(bào)告指出“一些地方和部門形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)屢禁不止”，黨的二十屆三中全會(huì)提出“健全為基層減負(fù)長(zhǎng)效機(jī)制”。2024年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》，“首次以黨內(nèi)法規(guī)形式制定出臺(tái)為基層減負(fù)的制度規(guī)范”。③
當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入全面深化改革階段，順利實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須破除形式主義和官僚主義問(wèn)題。一方面，克服官僚主義和形式主義是全面深化改革的制度保障。黨的十八大作出了全面深化改革的戰(zhàn)略部署，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，黨的十九大明確中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨的二十大提出“從現(xiàn)在起，中國(guó)共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”，黨的二十屆三中全會(huì)明確了“進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重大意義和總體要求”。全面深化改革涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、治理、民生、安全等各個(gè)方面，落實(shí)全面深化改革任務(wù)涉及各領(lǐng)域的制度改革和政策調(diào)整，各級(jí)政府和黨員干部在執(zhí)行改革任務(wù)的過(guò)程中，能否發(fā)揮積極性、主動(dòng)性和敢于擔(dān)當(dāng)精神是決定全面深化改革成效的關(guān)鍵。通過(guò)反對(duì)官僚主義和形式主義來(lái)破除組織內(nèi)生弊病，降低組織運(yùn)行成本，在各個(gè)層級(jí)和領(lǐng)域形成“簡(jiǎn)約高效”的組織運(yùn)行模式和組織氛圍，構(gòu)成落實(shí)全面深化改革任務(wù)的制度基礎(chǔ)。只有在克服了官僚主義和形式主義的制度條件下，才能夠形成有效的市場(chǎng)制度、良好的政商關(guān)系、富有活力的社會(huì)體系和支持全面創(chuàng)新的政策環(huán)境。
另一方面，克服形式主義和官僚主義是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本要求。良好的制度是支持全社會(huì)發(fā)展的“公共品”，進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)包括“繼續(xù)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”④，“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。官僚主義和形式主義是對(duì)國(guó)家制度和國(guó)家治理能力的最大損害，其影響制度運(yùn)行效率、損害政府的公信力，造成制度運(yùn)行成本高昂。國(guó)家治理能力是“運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力”，經(jīng)過(guò)不斷探索和改革，當(dāng)國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)方面構(gòu)建起制度體系之后，要靠各級(jí)執(zhí)行、保障和貫徹，如果各級(jí)組織陷入官僚主義和形式主義，則任何制度都不僅不能轉(zhuǎn)化為治理效能，反而會(huì)出現(xiàn)制度越健全而程序越繁瑣、障礙越多的負(fù)面后果。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)政府在規(guī)劃、支持和引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的治理行動(dòng)中，彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，同時(shí)在某些地區(qū)也可能因?yàn)楦鞣N“魔鬼在細(xì)節(jié)”的官僚主義和形式主義所拖累，使得制度優(yōu)勢(shì)得不到發(fā)揮。
基層減負(fù)的目標(biāo)所指
良好的作風(fēng)才能保障工作成效，克服官僚主義和形式主義屬于改進(jìn)各級(jí)作風(fēng)的常態(tài)化要求。在具體實(shí)施上，由于不同時(shí)期官僚主義和形式主義發(fā)生的條件不同，破除官僚主義和形式主義還需要結(jié)合實(shí)際情況并找到具體辦法。在新的時(shí)代背景下，中央在解決官僚主義和形式主義上，除要求加強(qiáng)思想教育、紀(jì)律學(xué)習(xí)和制度建設(shè)之外，還選擇基層減負(fù)作為突破口。為基層減負(fù)表面上看是在解決基層問(wèn)題，實(shí)際是通過(guò)為基層減負(fù)來(lái)破解系統(tǒng)性問(wèn)題。
其一，自上而下的任務(wù)和壓力是基層負(fù)擔(dān)來(lái)源。在政治權(quán)力統(tǒng)一的前提下，我國(guó)通過(guò)行政分級(jí)來(lái)解決不同事務(wù)，具有行政分權(quán)的特點(diǎn)，如央地關(guān)系在不同時(shí)期發(fā)生變化。近年來(lái)，在落實(shí)全面深化改革任務(wù)的背景下，不同部門強(qiáng)化了自上而下的管理和監(jiān)督。以鄉(xiāng)村工作為例，國(guó)家相續(xù)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村全面振興，各個(gè)涉農(nóng)部門出臺(tái)很多惠農(nóng)政策，各級(jí)政府投入大量惠農(nóng)資金?；蒉r(nóng)政策實(shí)施和惠農(nóng)資金下鄉(xiāng)，帶來(lái)了管理、考核、督查和問(wèn)責(zé)下鄉(xiāng)，改變了鄉(xiāng)村治理過(guò)程，使得一些基層工作越來(lái)越以回應(yīng)上級(jí)要求為主。各個(gè)部門制定的政策針對(duì)的是全國(guó)情況，地方政府需要將這些統(tǒng)一政策轉(zhuǎn)化為本地做法才能夠執(zhí)行，各個(gè)部門為了防止基層應(yīng)付，在允許“因地制宜”和要求精準(zhǔn)執(zhí)行之間優(yōu)先選擇了后者。各地對(duì)于適用本地情況的政策要求采取不折不扣地執(zhí)行，而對(duì)于需要變通的部分，需要向上級(jí)論證“因地制宜”的必要性，并且提供過(guò)程合理和結(jié)果有效的證明。在執(zhí)行政策時(shí)，部門越強(qiáng)勢(shì)，對(duì)下級(jí)要求越高，基層的負(fù)擔(dān)就越重。當(dāng)下基層負(fù)擔(dān)加重與部門工作要求提高有關(guān)。
其二，為基層減負(fù)可產(chǎn)生倒逼機(jī)制。2019年印發(fā)的《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》和2024年印發(fā)的《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》，指出了基層負(fù)擔(dān)重的許多表現(xiàn)，包括“層層發(fā)文”“層層開會(huì)”、督查問(wèn)責(zé)泛化、考核方式不合理、指尖上的形式主義、向基層借調(diào)干部等。這些基層負(fù)擔(dān)背后是上級(jí)部門的官僚主義和形式主義。中央以及有關(guān)部門就減輕基層負(fù)擔(dān)提出了量化要求，不僅要起到治標(biāo)的作用，而且還要形成反對(duì)形式主義的整體工作氛圍。觀察發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)基層干部在做形式化工作時(shí)明知沒(méi)有意義卻不得不做，原因是在面對(duì)不合理要求時(shí)，用形式主義去應(yīng)付工作反而變成了回應(yīng)問(wèn)題成本最低的辦法。很多時(shí)候，解決形式主義不能從直接行為人那里入手，而是要從形式主義的來(lái)源入手。中央狠抓基層減負(fù)，針對(duì)的是造成基層負(fù)擔(dān)的官僚主義和形式主義，是要倒逼政策制定部門、過(guò)程監(jiān)督部門、結(jié)果考核部門改進(jìn)工作作風(fēng)，要求這些部門更科學(xué)地制定政策而不是隨意下命令，要求考核方式更科學(xué)而不是用指標(biāo)代替目標(biāo)，要求將督查問(wèn)責(zé)變成工作促進(jìn)而不是向基層甩鍋。
其三，為基層減負(fù)具有全領(lǐng)域性。凡是與群眾打交道和與社會(huì)直接接觸的部門、單位和組織，都屬于基層，包括鄉(xiāng)村干部、市容市貌管理者、一線民警、各種群團(tuán)組織，甚至包括與病人打交道的公立醫(yī)院醫(yī)生和與學(xué)生及家長(zhǎng)廣泛接觸的學(xué)校教師?；鶎訉儆趪?guó)家治理體系的“最后一公里”，是行政和管理體系中的末梢單元，同時(shí)也是連接群眾與正式組織的中間橋梁，官僚主義和形式主義向基層轉(zhuǎn)嫁的壓力，讓一線人員的工作熱情透支，會(huì)造成基層工作缺乏活力，這最終會(huì)損害國(guó)家的治理能力。因此，為基層減負(fù)不僅僅是要解決基層所面臨的具體問(wèn)題，而是要減少國(guó)家治理體系運(yùn)行中的各種摩擦，提升國(guó)家治理效能。目前基層負(fù)擔(dān)不僅存在于基層政府部門中，而且還存在于基層各個(gè)領(lǐng)域，為基層減負(fù)屬于關(guān)系全局的基礎(chǔ)性工作。
基層減負(fù)的實(shí)踐辦法
破解官僚主義和形式主義不僅要有工作決心，而且要方法有效，中央選擇將基層減負(fù)作為突破口。觀察來(lái)看，新時(shí)期的基層減負(fù)的工作具有以下四方面的特點(diǎn)。
第一，高位推動(dòng)加基層突破的辦法。官僚主義和形式主義在干部個(gè)人身上表現(xiàn)為思想認(rèn)識(shí)和工作作風(fēng)問(wèn)題，放在組織運(yùn)轉(zhuǎn)中看，每個(gè)工作人員又是組織系統(tǒng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，個(gè)體的消極行為積累會(huì)導(dǎo)致整個(gè)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)無(wú)效。官僚主義很多時(shí)候表現(xiàn)為部門主義，是部門利益對(duì)全局利益的損害，除了部門攬權(quán)和卸責(zé)之外，還存在部門業(yè)務(wù)工作單兵突進(jìn)的問(wèn)題，部門將常規(guī)性工作變成中心工作，使得局部工作消耗過(guò)多資源，也會(huì)造成形式主義。在政策執(zhí)行和工作開展中，存在上級(jí)、中層和基層的三層互動(dòng)，上級(jí)進(jìn)行決策，中層要完成政策操作，基層負(fù)責(zé)落實(shí)和執(zhí)行，每一級(jí)的出發(fā)點(diǎn)存在差異。當(dāng)前基層負(fù)擔(dān)重與中間層級(jí)工作方式不當(dāng)有關(guān)，在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域表現(xiàn)為部分地區(qū)的相關(guān)部門沒(méi)有真正做好涉農(nóng)業(yè)務(wù)工作，既沒(méi)有深入了解基層情況以便為上級(jí)決策提供專業(yè)化的情況參考，也沒(méi)有為下級(jí)如何執(zhí)行國(guó)家政策提供技術(shù)支持，機(jī)械地傳達(dá)上級(jí)意見(jiàn)，用考核替代業(yè)務(wù)指導(dǎo)，從業(yè)務(wù)部門蛻變?yōu)闄?quán)力部門，這便喪失了最初設(shè)立這些專業(yè)部門的初衷。如果離開專業(yè)部門的業(yè)務(wù)職能發(fā)揮，整個(gè)行政體系就剩下了上下級(jí)之間的命令下達(dá)與執(zhí)行，以及不同部門之間的橫向扯皮，缺乏科學(xué)決策和分工協(xié)作，整個(gè)組織將變得無(wú)效。由高位推動(dòng)的基層減負(fù)，是上級(jí)與基層聯(lián)合起來(lái)對(duì)中間層級(jí)提出工作要求，通過(guò)重點(diǎn)解決部門主義問(wèn)題來(lái)優(yōu)化整個(gè)系統(tǒng)運(yùn)作。
第二，采取“小切口”與抓負(fù)面典型的做法。官僚主義和形式主義有很多表現(xiàn)，有些是直接行為，還有很多隱性做法。一段時(shí)期，某些部門存在著“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)整治之后，有些部門變成了“門好進(jìn)、臉好看”但是辦事沒(méi)有效率，形式主義變得更加精致。所以，治理形式主義要治標(biāo)更要治本。問(wèn)題是，形式主義背后的官僚主義不一定會(huì)直接顯現(xiàn)出來(lái)，某些做法被打擊之后還會(huì)重新冒頭。中央選擇從基層減負(fù)入手，在破解形式主義問(wèn)題上采取了迂回策略，即直接從形式主義的最基層后果入手。中央辦公廳負(fù)責(zé)人就《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》答記者問(wèn)時(shí)指出，具體工作方法包括“以為基層減負(fù)為落腳點(diǎn)，回應(yīng)基層干部群眾關(guān)切與期盼，聚焦‘小切口’設(shè)定‘硬約束’，注重細(xì)化實(shí)化措施要求，堅(jiān)持定性定量相結(jié)合，壓縮工作模糊空間地帶，建立清晰明確的制度規(guī)范，推動(dòng)整治工作在制度軌道上規(guī)范化運(yùn)行”。近年來(lái)，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委定期公開通報(bào)各種形式主義、官僚主義和加重基層負(fù)擔(dān)的典型案例，成為反對(duì)官僚主義和形式主義的有效工作方法。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委通報(bào)的每一個(gè)案例，都構(gòu)成各級(jí)工作的嚴(yán)厲警示，通過(guò)解決一個(gè)問(wèn)題來(lái)形成規(guī)矩和解決一類問(wèn)題。這種“小切口”做法，不同于一陣風(fēng)的工作方式，破解官僚主義和形式主義是當(dāng)前階段關(guān)涉全局的“中心工作”，“小切口”背后包含了常抓不懈的工作要求，顯示中央在解決這一問(wèn)題上的重大決心。
第三，落實(shí)從群眾中來(lái)到群眾中去的工作要求。形式主義和官僚主義的另外一個(gè)表現(xiàn)是主觀主義，即有些部門在制定政策和開展工作過(guò)程中缺乏實(shí)事求是精神，在缺乏對(duì)實(shí)際情況充分了解的基礎(chǔ)上就貿(mào)然決策。以鄉(xiāng)村工作為例，當(dāng)前涉農(nóng)政策以支農(nóng)惠農(nóng)為內(nèi)容，在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的背景下，絕大部分鄉(xiāng)村工作都是服務(wù)農(nóng)民、支持農(nóng)業(yè)和建設(shè)鄉(xiāng)村的。然而，在這種惠農(nóng)性質(zhì)的鄉(xiāng)村工作中，卻出現(xiàn)了一些“好事辦不好”的現(xiàn)象，還有很多目的是改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的工作，卻引起群眾的反感，比如一些地區(qū)強(qiáng)制推行廁所改造。國(guó)家出臺(tái)的惠農(nóng)政策，要通過(guò)實(shí)地轉(zhuǎn)化，才能變成對(duì)農(nóng)民的動(dòng)員，才能夠?qū)⒚裆こ套兂擅裥墓こ?。但是，一些地方在?shí)踐中僅僅帶著“為農(nóng)民好”的樸素想法就開始執(zhí)行政策，既缺乏對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r的熟悉，也缺乏對(duì)群眾的了解，不知道群眾的真實(shí)需求是什么，最后要么是變成“政府干、農(nóng)民看”，要么是將民生工程變成了“傷心工程”。各級(jí)制定政策，不僅要做到“回到群眾中去”，而且還要做到意見(jiàn)、決策和實(shí)施方法“從群眾中來(lái)”。有了“從群眾中來(lái)”，才能夠進(jìn)一步“到群眾中去”，先向群眾學(xué)習(xí)，再去引導(dǎo)群眾，群眾是主體，各級(jí)干部沉下去積極向群眾學(xué)習(xí)請(qǐng)教是開展工作的前提。如果不到群眾去，覺(jué)得比群眾高明，必然出現(xiàn)主觀主義和官僚主義。2023年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》指出，“調(diào)查研究是獲得真知灼見(jiàn)的源頭活水，是做好工作的基本功”。通過(guò)調(diào)查研究回到群眾中去，從實(shí)踐中提升認(rèn)識(shí)，解決主觀主義問(wèn)題。只有解決了主觀主義問(wèn)題，才能習(xí)得好的工作方法。
第四，防止為基層減負(fù)本身又變成形式主義。形式主義和官僚主義都具有頑固性，《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》在提出工作要求之后，規(guī)定了為基層減負(fù)中的若干方面，包括“切實(shí)精簡(jiǎn)文件”“嚴(yán)格精簡(jiǎn)會(huì)議”“統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核”“規(guī)范借調(diào)干部”“規(guī)范政務(wù)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序管理”“規(guī)范明晰基層權(quán)責(zé)”“規(guī)范創(chuàng)建示范和達(dá)標(biāo)活動(dòng)”，所涉及的都是基層負(fù)擔(dān)“重災(zāi)區(qū)”。在此基礎(chǔ)上要求各級(jí)各部門要對(duì)照相關(guān)規(guī)定要求進(jìn)行突出問(wèn)題整改，并建立相關(guān)約束機(jī)制。破解官僚主義和形式主義是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，確保為基層減負(fù)的“小切口”能夠落到實(shí)處，是實(shí)現(xiàn)久久為功的關(guān)鍵。
（作者為武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授）
【注：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“數(shù)字技術(shù)融入鄉(xiāng)村‘三治’體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22BSH146）的階段性成果】
【注釋】
①《十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議在京閉幕 習(xí)近平發(fā)表重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年3月18日。
②《中共中央政治局召開民主生活會(huì) 習(xí)近平主持并發(fā)表重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年12月27日。
③《健全為基層減負(fù)長(zhǎng)效機(jī)制 以作風(fēng)建設(shè)保障改革促進(jìn)發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》，2024年8月20日。
④《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2024年7月22日。
責(zé)編/李丹妮 美編/李祥峰
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